Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1436/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2906/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 października 2017 r., nr O.OL.Z-3.4241.79.2017.1.d w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj.:
2. - art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "ustawa") i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie") przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i:
3. - przyjęcie, że przepisy te wyłączają możliwość zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z ulicy [...] do działki oznaczonej numerem [...] i [...], podczas gdy niepełny materiał dowodowy nie pozwalał na wywiedzenie takiego wniosku, co doprowadziło do przekroczenia uznania administracyjnego i w konsekwencji nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego i oddalenia skargi;
4. - uznanie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można było wywieść ziszczenia się przesłanki wystąpienia zagrożenia w ruchu drogowym przez lokalizację wnioskowanego zjazdu, co usankcjonowało przekroczenie granic uznania administracyjnego, podczas gdy, w przypadku braku ziszczenia się powyższej przesłanki, organ, ważąc słuszny interes wnioskującego oraz interes społeczny, powinien wydać zgodę na lokalizację wnioskowanych zjazdów;
5. - bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i tym samym zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej, co uzasadnia udzielenie zgody na lokalizację zjazdu;
6. 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 2018 r., poz. 2107, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), w zw. art. 8 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji naruszeniu przez organ zasady równego traktowania obywateli w ten sposób, że odmówiono skarżącym możliwości lokalizacji zjazdu publicznego na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy wszystkie sąsiednie nieruchomości mają urządzone zjazdy (w tym zjazdy o charakterze publicznym) utrwalone podczas ostatniego remontu drogi, w odległościach znacznie mniejszych niż 40 m lub posiadają więcej niż 1 zjazd na nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej i godzi w zasadę równego traktowania obywateli, a zatem że organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydaje odmienne rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień stron;
8. - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenie dowodów wykraczającej poza reguły swobodnej oceny, jak również na automatycznym przyjęciu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego na ul. [...] w R.;
9. - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym pominięcie podnoszonych przez skarżących okoliczności, że budowa zjazdu publicznego nie spowoduje zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego popartych opinią Komendy Powiatowej Policji w S., jak również okoliczności, że z przedstawionych przez skarżących rozwiązań wynika, że może przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tym obszarze;
10. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia sankcjonującego uchybienia proceduralne popełnione przez organ administracji, tj. w szczególności:
11. - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez wydanie rozstrzygnięcia nie znajdującego podstaw w przepisach prawa;
12. - art. 8, 9, 11 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji, zaakceptowanej następnie przez Sąd sposobu i charakteru faktycznego wykorzystywania nieruchomości wnioskodawcy, jego potrzeb, a także wprowadzenie w błąd właścicieli nieruchomości co do braku możliwości wykonania spornego wjazdu;
13. - art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uwzględnienie w wyroku materiału dowodowego, który nie znajdował się w aktach sprawy w postaci m.in. dokumentacji, na podstawie której organ stwierdza, że zjazd z działki nr [...] przedstawiony na mapach ze Starostwa Powiatowego w S. jest nielegalny, tj. mapy projektu stałej organizacji ruchu drogowego oraz stałej organizacji ruchu, a także w postaci analizy przejezdności ruchu, na którą powołuje się organ, a która również nie została udostępniona stronie skarżącej;
14. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez:
15. - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie umożliwiających prawidłowe ustalenie istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, tj. czy wystąpiło naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy istnieją pominięte lub nieustalone okoliczności faktyczne, które wskazują na brak naruszenia tej zasady;
16. - naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuprawnione uznanie za udowodnione okoliczności, że wnioskowana lokalizacja zjazdów spowodowałaby naruszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, pomimo braku wystarczających ku temu podstaw faktycznych i dowodów dostatecznie usprawiedliwiających wystąpienie takiego naruszenia;
17. - błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i automatyczne przyjęcie, że z samego faktu posiadania przez skarżącego jednego wjazdu wynika, że utworzenie nowego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym;
18. - brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiących całokształt okoliczności koniecznych do przeprowadzenia swobodnej oceny materiału dowodowego, co miało wpływ na przeprowadzenie oceny niepełnego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i nieuprawnionego uznania spełniania przesłanki wykluczającej możliwość udzielenia zgody na wnioskowane zjazdy, nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz stwierdzenia zasadności wydania decyzji odmownej i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz braku dostatecznego wyjaśnienia decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym przesłanek, którymi kierował się organ, ustalając naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w konsekwencji do oddalenia skargi;
19. - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
20. - brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze oraz dowodów w prowadzonym postępowaniu;
21. - brak własnych ustaleń Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia;
22. - niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że odległość 40 m pomiędzy dwoma zjazdami przyjęta przez organ jest dowolną argumentacją, gdyż po drugiej stronie ulicy zjazdy ustawione są w bliższej odległości, a także wiele działek posiada więcej niż jeden zjazd; pominięciu opinii Komendy Powiatowej Policji w S., że dodatkowy zjazd nie będzie dodatkowym zagrożeniem;
23. - zaniechanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, dotyczących między innymi powoływania się przez organ na dokumenty, których nie przedstawił stronie, świadczące o przeprowadzeniu przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w sposób niedostateczny, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną;
24. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i nieuprawnionego uznania spełniania przesłanki wykluczającej możliwość udzielenia zgody na wnioskowane zjazdy, nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz stwierdzenia zasadności wydania decyzji odmownej i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz braku dostatecznego wyjaśnienia decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym przesłanek, którymi się kierował, ustalając naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w konsekwencji do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.

2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Droga ta zaliczona jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP, w odniesieniu do których przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP zostały określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który zakłada, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe oznacza, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przesłanka wyjątkowości, o której mowa w tym przepisie, musi zatem zostać w konkretnej sprawie dokładnie wykazana i należycie udokumentowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że ww. przesłanka wyjątkowości zaistniała. Przekonywująca jest w tym zakresie argumentacja organu, która została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, że podłączenie komunikacyjne działki nr [...] może się odbywać z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę sąsiednią nr [...] (będącą także własnością skarżącego) bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Każdy bowiem dodatkowy zjazd z drogi jest źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz powoduje dodatkowe ograniczenie w płynności ruchu na drodze.

Dodatkowo projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w odległości 40 m od funkcjonującego już zjazdu na działkę nr [...], co spowodowałoby, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejszyłoby płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowiłoby większe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Nie może natomiast odnieść oczekiwanego skutku zarzut skarżącego, że działki sąsiadujące z jego nieruchomością mają zjazdy w bliższej odległości niż 40 m, co uzasadnia, jego zdaniem, naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji jest decyzja odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Sąd nie mógł zatem badać lokalizacji innych zjazdów, poza tym, który stanowił przedmiot jego kontroli.

Z tych względów niezasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 ustawy i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające za słusznością wydania pozwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego.

Także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego Sąd nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano również, aby Sąd pierwszej instancji naruszył, zastosowany w zaskarżonym wyroku, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji powołanego art. 151 p.p.s.a.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest w tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej co do braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W szczególności niezasadny jest w tym kontekście zarzut dotyczący pominięcia kserokopii opinii Komendanta Powiatowego Policji w S. z 9 listopada 2017 r., wydanej już po zakończeniu postępowania administracyjnego, na okoliczność, że projektowany zjazd nie będzie dodatkowym zagrożeniem. O ile bowiem przedmiotowe pismo, załączone do skargi, znajduje się w aktach sprawy sądowej, o tyle skarżący nie wnioskował, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedmiotowego pisma. Z tych przyczyn, pismo to na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie zostało w ogóle uwzględnione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.