Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1437/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1925/20, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2020r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Kalisza decyzją z [...] lipca 2020r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. – dalej "u.p.s."), w związku z uchwałą Nr 111/32/2018 Rady Miasta Kalisza z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego w celu udzielenia wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin objętych wieloletnim rządowym programem pn. "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 27 grudnia 2018 r. poz. 10449) oraz §1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) oraz art. 104 i 108 K.p.a., przyznał M. S. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w kwocie 100,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2020 do dnia 31 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomoc przyznano z uwagi na szczególną sytuację strony wymagającą przygotowania posiłku w domu zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 czerwca 2020 roku.

Organ podkreślił, że strona od początku 2020 r. obejmowana była systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie 645 zł miesięcznie, który przyznany jest na zabezpieczenie elementarnych potrzeb między innymi na zakup żywności i środków czystości, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. Wskazano, że w 2020 r. M. S. na złożone 3 wnioski o pomoc w formie zasiłku celowego otrzymał łącznie 1010 zł. Ponadto, od lutego do czerwca 2020 r. był objęty zasiłkami celowymi w kwocie 100 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności, co daje kwotę 500 zł. W w/w okresie wypłacono stronie zasiłek stały na łączną kwotę 3870,00zł. Podano, że łącznie w 2020 r. M. S. otrzymał pomoc finansową w kwocie 5385,00 zł, co w przeliczeniu na 6 miesięcy wynosi 897,50zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. S., zarzucając odmowę przyznania mu specjalistycznej diety na okres od lipca do grudnia 2020 r. Zarzucił także naruszenie art.107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S., zarzucając niezasadną jego zdaniem odmowę przyznania świadczenia w zakresie specjalistycznej diety i nieustosunkowanie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, a w rezultacie przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że pomoc w zakresie programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 realizowana jest w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 u.p.s., przy czym, decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Sąd zaznaczył, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Sąd podkreślił przy tym, że zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Sąd wskazał, że wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Sąd I instancji wskazał, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Sąd podkreślił, że ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielania wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który powinien brać pod uwagę potrzeby pozostałych klientów nie osiągających dochodów. Podano, że ustawa o pomocy społecznej nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek realizacji różnych zadań, w tym również świadczeń w formie rzeczowej, np. finansowanie posiłków w szkołach, odzież, bony, których wykonanie pokrywane jest ze środków ośrodka pomocy społecznej działającego na danym terenie.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, a przede wszystkim tzw. kryterium dochodowe. Dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był bowiem jedynie zasiłek stały, w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. 645 zł. Sąd podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 – w tym niepełnosprawności (pkt 5) – lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) od 1 października 2018 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł.

Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. I OSK 407/12, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.

Sąd podkreślił, że żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności zawnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta Miasta przyznająca zasiłek celowy. Kwestią sporną pozostaje jedynie – w świetle treści odwołania oraz skargi – wysokość zasiłku, jaką należało przyznać skarżącemu.

Sąd raz jeszcze podkreślił, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Sąd wskazał, że skarżący otrzymuje już zasiłek stały w wysokości 645 zł miesięcznie, a ponadto obejmowany był systematyczną pomocą w formie zasiłków celowych na potrzeby zgłaszane we wnioskach.

Sąd zaznaczył ponadto, że z urzędu posiada wiedzę, iż skarżący utrzymuje się z pomocy społecznej i otrzymuje regularną pomoc od państwa. Wskazano, że z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 140/20 wynika m.in., że M. S. od stycznia 2019 r. do października 2019 r. otrzymał pomoc w wysokości 11.120 zł, co średnio daje 1.112 zł miesięcznie i jest wyższe od najniższego świadczenia emerytalno- rentowego (935 zł). Sąd zaznaczył, że informacje te nie dotyczą co prawda okresu branego pod uwagę w niniejszej sprawie, jednak Sąd wskazał, że możliwości finansowe w zakresie pomocy społecznej są ograniczone, a M. S. to osoba, która bardzo intensywnie z niej korzysta.

Sąd podał, że od 2011 r. M. S. wygenerował około 70 wyroków sądowych i około 90 postanowień sądowych w sądach administracyjnych. Zaś organ I instancji wskazał, że w 2020 r. skarżący otrzymał z pomocy społecznej 5835 zł, co w przeliczeniu daje 897,50 zł na miesiąc (w okresie 6 miesięcy od lutego do lipca 2020r.)

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że posiadane przez organy środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu właśnie ta okoliczność zaważyła na takim, a nie innym określeniu wysokości przyznanej skarżącemu pomocy finansowej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kaliszu nie miał bowiem możliwości przyznania zasiłku celowego w wyższej kwocie, zgodnie z żądaniem skarżącego bez naruszenia uzasadnionych interesów swoich pozostałych podopiecznych.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że zasiłek celowy powinien być jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu domowego i nie może stanowić stałego źródła utrzymania i zaspokajania potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Wynika to z ograniczonych możliwości systemu pomocy społecznej, ale również racjonalnych zasad funkcjonowania tego systemu. Raz jeszcze podkreślono, że skarżący otrzymuje już zasiłek stały. Wskazano także, iż gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przez niego oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma. Podkreślono, że organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego w pełnej kwocie w odniesieniu do wszelkich żądań wnioskodawcy. Ten zasiłek jest jedynie dofinansowaniem do określonych zakupów i jest uzależniony od możliwości finansowych organu, jednak sytuacja materialna wnioskodawcy, stan faktyczny, wszelkie obliczenia i ustalenia wysokości kosztów muszą być w sposób szczegółowy opisane w decyzji.

Sąd zauważył, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są kompletne pod kątem wyjaśnienia kryteriów, jakimi kierowano się przy ustalaniu niższej kwoty pomocy i są w tym zakresie niepełne, jednak biorąc pod uwagę informacje posiadane przez Sąd z urzędu, Sąd uznał, że uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
2. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego;
3. 3) orzeczenie o przyznaniu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu wywołanym sporządzeniem oraz wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, iż koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego w jakiejkolwiek części;
4. 4) przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz dołączonych do niniejszej skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 4 w zw. z art. 39 u.p.s., a także naruszenie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania oraz przyjęcie, iż decyzje organu I i II instancji pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci nieuwzględnienia potrzeb skarżącego w sytuacji, gdy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomoc społecznej (tzn. decyzje organów I i II instancji miały charakter dowolny i arbitralny, a nie swobodny w ramach przyznanych kompetencji w zakresie uznania administracyjnego), a także pomimo naruszenia ww. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak dostatecznego i pełnego wyjaśnienia motywów organów przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu zasiłku w niższej kwocie, a także brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
2. - na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4 w zw. z art. 39 u.p.s.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie organy administracji nie przedstawiły jakichkolwiek danych dotyczących zasad i wysokości środków finansowych przekazanych, a następnie wydatkowanych przez organ na cele związane z wykonywaniem zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Natomiast Sąd dostrzegł powyższe uchybienia, uznając je jednocześnie za niemające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak ustalenia przez Sąd powyższych danych i okoliczności w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. doprowadził do sytuacji, w której pozostały w sprawie istotne, niewyjaśnione wątpliwości. Podkreślono, że w świetle uznaniowości wydanych decyzji, to właśnie ich uzasadnienie ma najbardziej istotne znaczenie. Koniecznym więc było wyjaśnienie i przedstawienie (udokumentowanie) przez organy, na czym oparły swoje rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie konkretnego wskazania i wyjaśnienia możliwości organu co do przyznania świadczenia, a także szczegółowego przedstawienia kryteriów, na podstawie których organ dokonuje podziału posiadanych środków.

W ocenie skarżącego kasacyjnie całkowicie nieuprawnione jest powyższe stanowisko przedstawione wyłącznie w oparciu o ogólnikowe hasła. Tylko bowiem kompleksowo zbadane okoliczności sprawy, dotyczące nie tylko wnioskodawcy, ale także wielkości środków i kryteriów ich przyznawania, pozwalają na stwierdzenie, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy i Sąd dokonały prawidłowej subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Końcowo wskazano, że WSA w Poznaniu w sprawach o bardzo zbliżonych stanach faktycznych, prowadzonych ze skarg ww. M. S. pod sygn. akt IV SA/Po 1924/20 oraz IV SA/Po 1904/20, dostrzegając braki i uchybienia organów w zakresie uzasadnień decyzji odnośnie do przedstawienia danych i informacji dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz kryteriów przyznawania świadczeń, uchylił zaskarżone decyzje SKO w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 w zw. z art. 39 u.p.s. nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku. Taka polemika jest jednak z założenia nieskuteczna, skoro celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, lecz jedynie wspieranie ich w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych przy uwzględnieniu sytuacji wnioskodawcy oraz zasobów finansowych organu pomocy społecznej, które są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, że skarżący otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. Skarżący pozostaje stałym beneficjentem pomocy społecznej.

Wskazać w tym miejscu raz jeszcze należy, że zgodnie z art. 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Stosując się do powyższych kryteriów ustawowych, organ prawidłowo ocenił, iż rodzaj i rozmiar przyznanej skarżącemu pomocy był adekwatny do możliwości organu pomocowego i potrzeb strony, zaś Sąd Wojewódzki słusznie uznał tę ocenę za wystarczającą i trafną w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wskazany, jako naruszony art. 39 ust.1 i 2 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenie, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji.

Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 K.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny, jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat.

Wobec tego, rozważając kwestię możliwości finansowych organu pomocowego należy dostrzec, iż organ działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organ winien realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w odniesieniu do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, a dotyczących tego, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Dorosła córka mu nie pomaga. Skarżący nie posiada również żadnego źródła dochodu. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. wynika, że jest on niezdolny do pracy do dnia 1 stycznia 2021 r. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2023 r. Z tego tytułu MOPS w Kaliszu przyznał mu zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie.

Ponadto korzysta on regularnie z innych form pomocy Ośrodka. Z drugiego zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. wynika wymóg stosowania specjalistycznej diety wątrobowej przez okres 6 miesięcy 3 razy dziennie. W niniejszej sprawie przyznając M. S. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w kwocie 100,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2020 do dnia 31 grudnia 2020 r. MOPS w Kaliszu wziął pod uwagę właśnie tę okoliczność, tj. szczególną sytuację strony wymagającą przygotowania posiłku w domu, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 czerwca 2020 r.

Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest natomiast wyłącznie kwestia prawidłowości określenia wysokości przyznanego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku dotychczasowego postępowania organy trafnie wskazywały na uznaniowy charakter zasiłku celowego, co oznacza, że nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania. Istotą luzu decyzyjnego jest bowiem pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie wydać rozstrzygnięcie stosownie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że niezasadnie zaaprobował ustalony stan faktyczny sprawy i ocenę materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają bowiem i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy okoliczności sprawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że udzielając w takim zakresie wsparcia zarówno organy obu instancji nie przekroczyły luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie były bowiem związane ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Zasadnym jest stanowisko przyjęte przez organy i Sąd w niniejszej sprawie, iż wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.

Autor skargi kasacyjnej przywołał w jej uzasadnieniu wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021, sygn. IV SA/Wa 1924/20 oraz z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 1904/20 dotyczące skarżącego. Zauważyć jednak należy, że w pierwszym z tych wyroków WSA orzekał będąc związany uprzednio wydanym wyrokiem (art. 153 p.p.s.a.), zaś z uzasadnienia drugiego z przywołanych wyroków (IV SA/Po 1904/20) wynika, że powodem uchylenia decyzji było niewskazanie przez organ kryteriów, którymi się kierował wydając rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wskazane w skardze kasacyjnej wyroki nie są w niniejszej sprawie wiążące, dotyczą innego stanu faktycznego.

Nie można zatem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały analizy stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę sytuację majątkową skarżącego, a Sąd I instancji ustalenia te zaakceptował. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ drugiej instancji w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazywał na to, że środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające z uwagi na dużą liczbę osób korzystających ze wsparcia. Wprawdzie żaden z orzekających w sprawie organów nie przedstawił szczegółowych danych dotyczących tych okoliczności, jednakże uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji dokonano bowiem szczegółowej analizy sytuacji życiowej skarżącego i udzielanego mu wsparcia ze środków publicznych.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).