Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. M., zobowiązał [...] S.A. w Krakowie do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 23 lipca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Sąd stwierdził też, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał:
Pismem datowanym na 4 lutego 2014r. P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność [...] S.A. w Krakowie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 23 lipca 2013 r. Skarżący wskazał, że wystąpił do Spółki m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący otrzymał pismo z dnia 16 sierpnia 2013 r., które jednakże nie zawierało rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec przedłużającej się bezczynności organu, pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji linii elektroenergetycznych, jednocześnie zobowiązując się pokryć koszt wykonania przedmiotowych kserokopii. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższe otrzymał pismo, w którym Spółka uzależniła udostępnienie informacji od precyzyjnego wskazania wnioskowanej dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wskazała, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. wyjaśniła, iż linia energetyczna została posadowiona na nieruchomości skarżącego w 1959 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Nadto wskazała podstawę prawną do dysponowania nieruchomością skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem Spółki nie ciąży na niej obowiązek udzielenie informacji publicznej z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten odsyła bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych, a w szczególności do przepisów regulujących publikowanie poszczególnych aktów normatywnych. Spółka podniosła też, iż w przypadku inwestycji liniowych (a takim jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami były różnego rodzaju podmioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele.
Rozpoznając skargę Sąd wskazał, iż przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...], realizuje także określone zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych.
Tym samym uznać należało, że Spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot, a zatem stanowią przedmiot informacji publicznej.
Odnosząc się do stanowiska Spółki, że bez wcześniejszego sprecyzowania przez skarżącego wniosku poprzez określenie nazwy organu wydającego akt administracyjny, jego daty, czy też wskazania poprzednich właścicieli nieruchomości, Spółka nie jest w stanie stwierdzić, czy posiada żądane dokumenty, Sąd stwierdził, że skarżący wskazał we wniosku w sposób zupełnie wystarczający, jakich informacji żąda. Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jego działce.
Skarżący żądając ww. dokumentów wyraźnie ograniczył swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej jego działki tj. działki nr 1607 położonej w obrębie Raba Niżna, w gminie Mszana Dolna. Użyte przez skarżącego we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" dotyczy więc nie dokumentacji związanej z realizacją całej inwestycji, obejmującej kilkaset działek, lecz wyłączenie działki skarżącego. W tej sytuacji Spółka nie powinna mieć problemów z ustaleniem, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej tej działki, czy nie. Sąd podkreślił też, że mając na uwadze fakt znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy - od dnia złożenia wniosku upłynęło bowiem ponad 9 miesięcy, a jak wskazano powyżej ustawowy termin do rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wynosi, co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 u.d.i.p.) należało uznać, że bezczynność [...] S.A. w Krakowie w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w Krakowie, prawidłowo reprezentowana, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na bezczynność, ewentualnie jej oddalenia, lub też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 1 ust. 2 udip w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- b) art. 1 ust. 2 udip w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- c) art. 4 ust. 3 udip w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- 2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,
- b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, iż:
- • uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- • decyzje administracyjne wydaje się w odniesieniu do pojedynczej działki,
- • skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
- c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".
Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.
Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego.
Podkreślić trzeba też, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżącego ograniczyła się wyłącznie do wezwania go do sprecyzowania wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. Spółka nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność. ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji, ani nie zawiadomiła go o niemożności zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując ją do rozpatrzenia wniosku strony. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwania P. M. do sprecyzowania jego podania były bezzasadne. Treść wniosku strony była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania.
Podkreślenia wymaga też, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art 184 i art 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.