Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 774/07 oddalił skargę P.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz P.P. odszkodowania za nieruchomość stanowiącą drogę publiczną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalony przez organy stan faktyczny i ocenę prawną stwierdzając m.in., iż Wojewoda Śląski decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zw. dalej ustawą z 13 października 1998 r.) w części w jakiej organ ten ustalił odszkodowanie za udział wynoszący 42.039/215040 części w nieruchomości oznaczonej jako [...] i [...] w kwocie 32.256,49 zł na rzecz P.P., D.N., Z.R., D.B., I.R., H.H., M.S., J.S. i B.C. Wojewoda uchylił natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Starosty w części dotyczącej umorzenia postępowania i wypłaty odszkodowania na rzecz P.P. za udział wynoszący 52185/215040 części w parcelach [...] i [...] i odmówił ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość.
Zdaniem organu odwoławczego pierwszej instancji, prawo do odszkodowania winno być ustalone analogicznie do przypadku wywłaszczenia, bowiem istotą odszkodowania jest naprawienie wyrządzonej szkody. Tymczasem odwołujący się P.P. wywodzi prawo do odszkodowania z czynności prawnej, dokonanej po dniu 1 stycznia 1999 r., chociaż drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Stąd też organ drugiej instancji wyraził wątpliwości co do ważności umowy darowizny w tym zakresie, jakim dotyczyła gruntu, użytkowanego jako droga. Zdaniem organu, bezzasadność żądania o odszkodowanie winna skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie – decyzji o umorzeniu postępowania.
W skardze do Sądu Administracyjnego P.P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, a także art. 80 i art. 139 K.p.a. – poprzez orzeczenie na jego niekorzyść. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, akcentując że przeniesienie własności na jego rzecz nastąpiło przed wydaniem decyzji, stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ([...] maja 2005 r.) stąd też w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie był właścicielem w 1/4 części udziału w tejże nieruchomości, co legitymowało go do uzyskania odszkodowania.
Nadto skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu kwestii, nie uwzględnił wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/04, a co więcej, orzekł na jego niekorzyść, odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy organ pierwszej instancji jedynie umorzył postępowanie w tym zakresie.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1981/06, w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Uprawnionym do odszkodowania jest zatem właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości i na jego wniosek – zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy – ustalone i wypłacane jest odszkodowanie. Skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 omawianej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Po tej dacie nie jest zatem skuteczne przeniesienie prawa własności, bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stanowi własność gminy, bądź Skarbu Państwa.
Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07, z tym że NSA uznał za skuteczne zawarcie w trybie art. 509 Kodeksu cywilnego, umowy przelewu wierzytelności o roszczenie odszkodowawcze z art. 73 ust. 4 ustawy.
Stanowisko to zostało następnie zaaprobowane i znalazło wyraz w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, których sygnatury podaje Sąd pierwszej instancji i podziela przedstawioną linię orzecznictwa.
Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Bez znaczenia dla nabycia roszczenia z art. 73 ust. 1 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest stan prawny ujawniony w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej z art. 73 ust. 3 ustawy. Ochrona dotyczy bowiem nabycia własności i nie chroni ani prawa do odszkodowania, ani przede wszystkim rozporządzeń nieodpłatnych (którym była umowa darowizny zawarta [...] lutego 2003 r.) co wynika jednoznacznie z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.).
Sąd zauważył nadto, że umowa darowizny udziału we współwłasności przedmiotowych działek, nie może być interpretowana ani jako cesja wierzytelności (art. 509 K.c.), ani też jako umowa zbycia spadku w całości lub w części, bądź udziału spadkowego (art. 1051 K.c.), Spadek to bowiem ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego (art. 922 K.c.). Przedmiotem umowy darowizny z dnia [...] lutego 2003 r. jest zaś udział we współwłasności nieruchomości, nabytej w drodze dziedziczenia (§ 3 aktu notarialnego). Nie chodzi zatem o rozporządzenie pod tytułem ogólnym (sukcesję uniwersalną), skutkujące na dzień 31 grudnia 1998 r., jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji.
Ponadto ustalono, że skarżący nie jest spadkobiercą darczyńców, zmarłych po zawarciu umowy darowizny.
Zdaniem Sądu Administracyjnego, chybiony jest też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 i art. 139 K.p.a. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się jedynie do oceny prawnej, a nie – stanu faktycznego, czego dotyczy reguła z art. 80 K.p.a. Decyzja reformatoryjna organu drugiej instancji nie zapadła też na niekorzyść skarżącego, jako że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w części, nie rodziła żadnych korzystnych skutków prawnych, które zniweczyło rozstrzygnięcie sprawy w toku instancji.
Prawidłowo przy tym uznał organ odwoławczy, iż złożenie wniosku przez podmiot nieuprawniony winno skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie – umarzającej postępowanie. Należy bowiem odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności roszczenia strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 9 K.p.a., pouczył skarżącego o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie przez osoby, które utraciły własność przedmiotowych działek z dniem 1 stycznia 1999 r. Możliwe więc było zawarcie umowy cesji wierzytelności, która uprawniałaby skarżącego do żądania odszkodowania z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające... Prawo takie nie przysługiwało mu bowiem na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 2003 r.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej jako ustawa P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.P., prawidłowo reprezentowany, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 73 ust. 1-4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające oraz art. 1 ust. 1, art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez uznanie, iż podmiot który na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego stał się właścicielem gruntu przed datą określoną jako termin początkowy składania wniosków o odszkodowanie oraz przed datą wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nie jest uprawniony do żądania odszkodowania;
- 2) przepisów postępowania – art. 9 i art. 61 § 4 K.p.a. przez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając treść art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. kasator podkreśla, iż dopiero ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia własności.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1); domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) – art.
5. Przytoczone wyżej przepisy oznaczają, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – winno zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Kasator powołuje się na rozbieżności w orzecznictwie co do legitymacji osoby, która uzyskała prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po dniu 1 stycznia 1999 r. w postępowaniu o odszkodowanie.
Skarżący podkreśla, iż wniosek o odszkodowanie złożył w dniu 3 lipca 2003 r. zatem na blisko dwa lata przed terminem wygaśnięcia roszczenia. W tej sytuacji obowiązkiem Starosty Cieszyńskiego było pouczenie skarżącego o wątpliwościach prawnych dotyczących zgłoszonego roszczenia, zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Wobec stanowiska zajętego przez Sąd jak i organy wszystkich instancji, skarżący podnosi również, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło również z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z analizy akt sprawy nie wynika, by organ zastosował się do ww. przepisu i zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd uznał za zasadny.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak o tym stanowi przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego, iż pozbawienie strony możliwości uzyskania odszkodowania narusza prawo. Zasadnie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i strona skarżąca wskazują na niejednolitość orzecznictwa w kwestii legitymacji prawnej osób do żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, kwestia prawidłowej wykładni przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się przedmiotem rozpoznania przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na potrzebę szerokiego rozumienia wywłaszczenia w takim znaczeniu, jakie nadaje mu przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i NSA, w których przyjmuje się, iż wywłaszczenie to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej).
Oceniając konstytucyjność art. 73 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 – OTK 2000/2/60) i potwierdzając zgodność tego przepisu z Konstytucją, Trybunał użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne". Podobnie Sąd Najwyższy uznał, który przejęcie nieruchomości z mocy prawa określił jako "faktyczne wywłaszczenie" (uchwała III CZP 19/06 – OSNC 2006/12/195).
Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, a to oznacza konieczność wyważenia interesu publicznego i prywatnego oraz zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele.
Jeśli przepis art. 73, stanowiąc o przejęciu własności z mocy prawa, stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to odjęcie własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która doznała uszczerbku. Podmiotem uprawnionym do realizacji tego prawa jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Jednakże ustawa odroczyła i ograniczyła w czasie realizację tego roszczenia uzależniając to od złożenia wniosku w ustawowym terminie do 31 grudnia 2005 r.
Co do zasady w myśl art. 73 ust. 4 ustawy legitymowanym jest właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., a także z konstrukcji prawnej spadkobrania – spadkobiercy właściciela, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia wniosku przed tą datą.
Należy jednakże zważyć, iż przed wydaniem decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, właściciele gruntów nie mieli świadomości o tym, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na podmiot prawa publicznego, bowiem dopiero ostateczna deklaratoryjna decyzja wojewody stanowiła podstawę do ujawnienia własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Nieruchomości objęte przepisem art. 73 ust. 1 ustawy stanowiąc dość często niewielką cząstkę większych działek, były po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu prawnego, zaś nowi właściciele uzyskiwali wpis do księgi wieczystej.
W przedmiotowej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem P.P. aktem notarialnym nr [...], zawartym w dniu [...] lutego 2003 r. nabył od ówczesnych właścicieli E.P., M.R., A.W., H.P., J.P., J.P., J.P., A.P. i M.S. przysługujące im udziały, wynoszące 3479/14336 części w parcelach gruntowych nr [...] i [...], położonych w Wiśle.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Cieszyński z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości drogowej, położonej w Wiśle oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...] o pow. 0,1665 ha i [...] o pow. 0,0079 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A.B., M.P., Z.R. (starszej), M.C., A.S., E.K., J.E., H.R., E.C. i Z.R.
Odroczenie przez ustawodawcę terminu do składania wniosków o odszkodowanie, jak również przedłużający się okres oczekiwania na wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej wojewody powodowały niejednokrotnie, iż nieruchomości objęte art. 73 ust. 1 stawały się przedmiotem obrotu prawnego, co powodowało w praktyce organów i sądów wątpliwości co do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wyrok TK z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, w którym orzeczono o zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 w zakresie, w jakim określa termin wyjaśnienie roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktu i datą wydania decyzji wojewody stwierdził, iż wyrok ten winien prowadzić do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 (I OPS 3/09).
Zatem skutek prawny umowy zawartej w dniu [...] lutego 2003 r. i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie może być rozstrzygany na podstawie prawa cywilnego, lecz na podstawie art. 73 ustawy, regulującego sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego. Ta regulacja zaś winna uwzględniać zasadę, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli nastąpiło złożenie wniosku w ustawowym terminie przez osobę uprawnioną do odszkodowania.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż na mocy umowy z dnia [...] lutego 2003 r. na P.P. przeszły wszelkie roszczenia przysługującego poprzednikom prawnym do części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Umowa cywilnoprawna została zawarta na podstawie istniejących wówczas wpisów w księdze wieczystej. Kierując się zatem konstytucyjną zasadą ochrony własności należy uznać za sprzeczne z prawem odebranie własności bez odszkodowania. Zatem P.P. będącego nabywcą części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciela, należy uznać za osobę uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za części [...] i [...] w trybie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy i z tego względu stosując przepis art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając w oznaczonej części decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, 203 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 20902 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów sądowych za obie instancje.