Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1439/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 2203/15 oddalił skargę J.S. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [..] lipca 2012 r., znak: [..] Wojewoda Śląski, na wniosek J.S. z dnia [..] czerwca 2012 r., zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w L., pow. l., woj. l.

Pismem z dnia [..] lipca 2015 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła o podjęcie przedmiotowego postępowania.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania, a decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C.S. nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L., powiat l., województwo l.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że ostatnim dniem, w którym strona była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania był dzień [..] lipca 2015 r. Natomiast wniosek o podjęcie postępowania złożony został w dniu [..] lipca 2015 r., a więc uchybiono terminowi do jego złożenia.

Pismem z dnia 16 września 2015 r. J.S. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, opartym na twierdzeniu o błędnym pouczeniu o braku prawa wniesienia zażalenia przy doręczeniu w dniu 7 września 2015 r. postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [..] października 2015 r., znak: [..] uwzględniając żądanie strony, przywrócił J.S. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., [..].

W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że wielokrotnie J.S. był przez pracowników organu I instancji informowany, że datą graniczną do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania był dzień [..] lipca 2015 r.

Postanowieniem z dnia [..] października 2015 r., znak: [..] Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., uznając je za bezprzedmiotowe, wobec wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji w dniu [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] o umorzeniu postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która to decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. J.S. wniósł skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., znak: [..] zarzucając błędne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J.S. wyjaśnił, że ustalenie, iż sprawa została zakończona obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że żądanie skarżącego dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., doręczoną S.S. jako pełnomocnikowi J.S. w dniu 7 września 2015 r., Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a decyzja ta nie została zaskarżona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, na skutek ich błędnej wykładni i stwierdzenia, iż żądanie skarżącego dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania stało się bezprzedmiotowe i nie istnieje przedmiot postępowania, którego rozstrzygnięcia żąda skarżący, podczas gdy naruszenia te uzasadniały uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., nr [..], co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. 2) art. 7, art. 11, art. 98, art. 101, art. 111 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, bez uwzględnienia braku uchybienia przez skarżącego terminowi na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy wspomniane naruszenia uzasadniały uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., nr [..], co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestia wydawania decyzji umarzającej postępowanie zawieszone jest sporna w doktrynie i istotne jest wydanie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, na które stronie służy zażalenie. Ponadto podniesiono, że skarżący nie otrzymał odpisu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] w dniu w dniu 7 września 2015 r., lecz dopiero w dniu 21 grudnia 2015 r. i zaskarżył ją do Ministra Skarbu, a aktualnie sprawa jest na etapie złożonej w dniu [..] marca 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że kwestie terminowego złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie zostały zbadane przez Sąd, a mają one zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarżący pozostawał w uzasadnionym przeświadczeniu, że datą zawieszenia postępowania była data [..] lipca 2012 r., a dodatkowo wskazał, że skoro doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania nastąpiło w dniu [..] lipca 2012 r., to wniosek o jego podjęcie tym bardziej został złożony w terminie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Twierdzenia skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu błędnego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - oddalenia wniesionej skargi na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., znak: [..], podczas gdy istniały podstawy do uchylenia postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i zostały oparte na wytyku naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2097). W zarzucie pierwszym podniesiono naruszenie powołanych przepisów "na skutek ich błędnej wykładni i stwierdzenia, że żądanie dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania stało się bezprzedmiotowe". Drugi zarzut dotyczy natomiast "nieuwzględnienia braku uchybienia terminowi do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania".

Konstrukcja skargi kasacyjnej, jak i analiza jej uzasadnienia wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., upatrując tego naruszenia w niezastosowaniu powyższego przepisu w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej. Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wydanego w sprawie wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepisu tego zaś w skardze kasacyjnej w ogóle nie powołano.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).

Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 - lit. a składa się z hipotezy w postaci: "jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", zaś lit. c składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie".

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w efekcie naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Nawet przy przyjęciu, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. wskazując na "oddalenie skargi", nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów w wyniku dokonania ich błędnej wykładni prowadzącej do stwierdzenia, że żądanie dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Przede wszystkim powołane przepisy to: przepis zawierający normę odsyłającą (art. 144 k.p.a.) oraz przepisy ogólne, kompetencyjne, podobnie, jak powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., z tą jedynie różnicą, że dotyczące postępowania administracyjnego, toczącego się przed organami (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 134 k.p.a. – przy czym art. 134 nie miał w ogóle zastosowania w sprawie). Taki charakter ma również art. 105 § 1 k.p.a., jednakże zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się zarzutem skutecznym w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a., o ile zarzut skargi kasacyjnej faktycznie dotyczyłby wykładni pojęcia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r. Tymczasem, mimo wskazania w zarzucie skargi kasacyjnej na "błędną wykładnię" powołanych przepisów konstrukcja skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów jako konsekwencję wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, podnosząc, że wniosek o podjęcie postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w terminie umożliwiającym podjęcie postępowania, wobec czego postanowienie o odmowie jego podjęcia winno zostać uznane za błędne.

Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył organ dokonując wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wadliwie – niezgodnie ze standardami procedury administracyjnej – przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego jego skargę.

Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania regulujących sposób prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, w tym zasady prowadzenia postępowania dowodowego, co w realiach niniejszej sprawy czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie był także uprawniony do rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, mającej prowadzić do oceny, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień w gromadzeniu i ocenie przez organ zebranego materiału dowodowego w sprawie.

Nie mógł także zostać uwzględniony drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 98, art. 101 i art. 111 k.p.a. przez oddalenie skargi na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania "bez uwzględnienia braku uchybienia terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania", a przez to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zarzut ten nie dotyczył bowiem przedmiotu postępowania sądowego w niniejszej sprawie, którym była sprawa bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego ze względu na umorzenie postępowania w sprawie rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie, a nie sprawa umorzenia postępowania w sprawie rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie ze względu na niezłożenie w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Ponadto przepisy art. 98, art. 101 i art. 111 k.p.a. składają się z kliku jednostek redakcyjnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Skoro więc skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do uchylenia postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2015 r., którego podstawę stanowiło uznanie, że ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie przesądzała o braku możliwości podjęcia postępowania w sprawie, a więc postępowanie zażaleniowe musiało ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, to nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.