Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [..] września 2016 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Funkcjonariusz Policji J. Z. na podstawie decyzji nr [..] z dnia [..] marca 2011 r. otrzymał kwaterę tymczasową nr [.] przy ul. [..] w W. W dniu 17 sierpnia 2011 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta
Głównego Policji nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji. W związku z powyższym wyżej wymieniony został poinformowany pismem z dnia 12 września 2011 r., że na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U z 2013 r poz. 1170), zobowiązany jest do opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej i przekazania jej dysponentowi. J.Z. nie dopełnił tego obowiązku, w związku z czym zostało wszczęte postępowanie nr [..] w sprawie opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej.
Następnie decyzją nr [..] z dnia [..] stycznia 2012 r. zobowiązano J. Z. do opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery nr [.]. w [..] przy ul. [..] i przekazania jej dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [..] z dnia [..] maja 2013 r. Wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. oddalił skargę i tym samym decyzja nr [..] stała się decyzją podlegającą wykonaniu. Następnie wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, J. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [..] z dnia [..] maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję nr [..] z dnia [.] stycznia 2012 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem nr [.] wszczęto na wniosek J. Z. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [..] z dnia [..] maja 2013 r., które zakończono decyzją Nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Od powyższej decyzji J. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..] czerwca 2016 r. Organ podkreślił, że w jego ocenie przytaczane przez J. Z. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty dotyczące przydziału tymczasowej kwatery pozostają dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o opróżnieniu kwatery bez znaczenia. Ewentualne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej może stanowić jedynie odrębną sprawę administracyjną. Organ stwierdził, że przepisy dotyczące przydziału i opróżnienia kwater tymczasowych nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a przydział kwatery tymczasowej nastąpił na wniosek J.Z.
Podał też, że opróżnienie lokalu następuje m.in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. A zatem funkcjonariusz z chwilą zwolnienia ze służby ma obowiązek zwolnic kwaterę, co oznacza, że decyzja o opróżnieniu ww. kwatery była zasadna i zgodna z przepisami.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem pełnomocnika skarżącego z dnia 24 października 2017 r. Skarżący zarzucił, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [..] maja 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na brzmienie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji, skarżący podał, że w momencie otrzymania decyzji o przydziale tymczasowej kwatery nr [..] położonej w [..] przy ul [..] był policjantem w służbie stałej, służbę pełnił w Komendzie Głównej Policji w [..] oraz zaprzestał pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji).
Dodatkowo zawarł umowę najmu z gminą [..] i od tej pory odprowadzał wszystkie opłaty związane z tym lokalem oraz jego użytkowaniem. Tymczasem obowiązujące przepisy prawa, w szczególności przywoływana regulacja art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, nie przewidują przydziału tymczasowej kwatery policjantowi w służbie stałej. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast jeśli chodzi o tzw. kwatery tymczasowe to reguluje to przepis art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji, zgodnie z którym, policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę.
Zatem w chwili przydziału spornego lokalu w ogóle nie spełniał przesłanek z art 88 ust. 2 ustawy o Policji, a to zdaniem skarżącego, oznacza, że z samego zestawienia stanu faktycznego oraz dokonanej przez Komendanta Głównego Policji subsumpcji wynika, że decyzja o przydziale tymczasowej kwatery nr 39 położonej w [..] przy ul. [..] została wydana w sposób niezgodny z prawem. Tak więc w stosunku do skarżącego nie mogły być zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., gdyż owo zobowiązanie do opróżnienia spornego lokalu narusza przepisy ustawy o Policji. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pomimo braku w ustawie o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. definicji lokalu mieszkalnego uznać należy, że przydzielona skarżącemu kwatera tymczasowa spełnia kryteria lokalu mieszkalnego, które to kryteria można wyinterpretować z ww. przepisów.
Natomiast w decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej organ nie podał ani w podstawie prawnej, ani też w uzasadnieniu materialnoprawnych przesłanek jej przyznania, stąd też można przyjąć, że przyznanie kwatery tymczasowej stanowiło w istocie realizację prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego. Konsekwencją ww. stwierdzenia jest uznanie, że skarżący nie zajmuje lokalu bez tytułu prawnego, a zatem nie ma podstaw do wydania decyzji o opróżnieniu zajmowanego lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzje Komendanta Głównego Policji w przedmiocie opróżnienia przez skarżącego zajmowanej tymczasowej kwatery zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, J. Z. rozkazem personalnym Nr [..] z dnia [..] kwietnia 2003 r. został przeniesiony z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Głównej Policji z dniem 1 maja 2003 r. Raportem z dnia 21 października 2003 r. skarżący wystąpił o przydział tymczasowej kwatery oraz dołączył wypełniony wniosek o przydział tymczasowej kwatery.
Decyzją z dnia [.]. listopada 2003 r. Nr [..] organ zrealizował wniosek skarżącego i dokonał przydziału tymczasowej kwatery w oparciu o art. 96 ust. 4 ustawy o Policji. Jeszcze dwukrotnie organ realizował wnioski skarżącego i dokonywał zamiany kwater aż ostatecznie kwatera przy ulicy [...] m [...], przyznana decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], spełniała oczekiwania skarżącego. Sąd zgodził się z organem, że skarżący był świadomy, że przydział następuje na czas pełnienia służby w danej jednostce, co wynikało każdorazowo z treści decyzji o przydziale tymczasowej kwatery tymczasowej. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona i stała się prawomocna.
Również w niniejszym postępowaniu nie został złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie podlegają badaniu przez Sąd zarzuty dotyczące decyzji o przyznaniu stronie kwatery tymczasowej, a wyłącznie prawidłowość wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej. Problematyka związana z prawami policjantów do lokalu mieszkalnego została uregulowana w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w rozdziale 8 – mieszkania funkcjonariuszy Policji. Stosownie do art. 97 ust. 5 powołanej ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2 – 4, następuje w formie decyzji administracyjnej.
Natomiast w ust. 1 tego artykułu została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zgodnie z § 13 ust. 1 określonego powyżej rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji;
- 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego;
- 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7 i 8 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z analizy tego przepisu wynika, że zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ kończy w formie decyzji administracyjnej. W związku z zaistnieniem przesłanki z pkt 1 przytoczonego powyżej przepisu (skarżący z dniem 17 sierpnia 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji), organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu i po jego przeprowadzeniu została wydana decyzja o opróżnieniu zajmowanej kwatery tymczasowej. Ewentualnie nieprawidłowości związane z wydaniem decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nie mają wpływu ani na zmianę statusu kwatery tymczasowej, ani na ocenę prawidłowości wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, ani na ocenę prawidłowości wydania przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie nieważnościowe zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a wydana decyzja znajduje oparcie w przepisie materialnoprawnym, tj. w § 13 ust. 1 pkt 1, który, wbrew twierdzeniom skarżącego, ma zastosowanie w sprawie. Organ drugiej instancji w pełni odniósł się do zarzutów odwołania, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga od niej przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego w postaci § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884) przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przyjęcia, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do ograniczenia praw obywatelskich, w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie przewidują wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, lecz wyłącznie odnoszą się do sytuacji opróżnienia lokalu mieszkalnego, co z kolei stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie związanym z ograniczeniem konstytucyjnego prawa do ochrony przed bezdomnością nie w drodze ustawowej, lecz w drodze aktu wykonawczego,
- 2. "przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." przez przyjęcie, że zastosowanie przez organ przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jako jedynej podstawy wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej dla skarżącego, spełniało warunek jej wydania z podstawą prawną, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o Policji nie regulują w ogóle takiego stanu prawnego, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w celu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest zgodny z art. 30 Konstytucji i art. 75 ust. 1 Konstytucji w takim zakresie, w jakim regulacja ta nie zawiera ustawowej podstawy prawnej uprawniającej organ Policji do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w sytuacji, gdy taką podstawę prawną wywodzą organy Policji z aktu wykonawczego, który zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej ograniczającej konstytucyjne prawa obywatela RP (ograniczenia tylko w drodze ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy z kolei wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenie dawałoby dopiero podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tych wymogów konstrukcyjnych skarga kasacyjna nie spełnia, jednakże z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależne od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Każde z tych postępowań ma innych przedmiot. W związku z tym, o ile w postępowaniu zwykłym obowiązkiem organu jest zebranie i ocena całości materiału dowodowego istotnego w danej sprawie administracyjnej z punktu widzenia przepisu materialnoprawnego i wydanie rozstrzygnięcie merytorycznego, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ ma obowiązek ustalić wyłącznie, czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu (wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258)
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażących naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji zaliczyć należy naruszenie prawa materialnego, dalej naruszenia przepisów prawa procesowego, czy przepisów kompetencyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2004 str. 727). Ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (wyr. NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1721/17).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ dopuścił się rażących naruszeń prawa w latach 2012 i 2013, gdy zadecydował o przyjęciu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (dalej rozporządzenia) jako jedynej podstawy prawnej opróżnienia kwatery tymczasowej, w sytuacji gdy podstawa prawna winna wynikać z aktu prawnego rangi ustawowej, a nie aktu wykonawczego. Tym samym rażące naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegało na błędnym uznaniu, iż oparcie decyzji jedynie na § 13 rozporządzenia spełniało warunek wydania decyzji na podstawie prawnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia § 13 rozporządzenia oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 13 w/w rozporządzenia nie są zasadne.
Przydział lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które to rozporządzenie wydane zostało w oparciu o delegację ustawową z art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Rozporządzenie wydane na tej podstawie stanowi akt wykonawczy względem przepisów ustawy o Policji. § 10 ust. 1 oraz 2 tego rozporządzenia przyznaje policjantom prawo do tymczasowej kwatery w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, na ich wniosek. Uprawnienie to Komendant Główny skonkretyzował odnośnie osoby skarżącego w decyzji z dnia [..] marca 2011 r. Decyzją tą, na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 10 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., Komendant Główny Policji zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [..] maja 2006 r. o przydziale tymczasowej kwatery, przyznając skarżącemu na jego wniosek inną kwaterę tymczasową niż określoną we wcześniejszej decyzji. § 13 w/w rozporządzenia nakłada na policjanta obowiązek opróżnienia tymczasowej kwatery w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.
Zgodnie z § 13 ust. 1, do takich sytuacji należy zwolnienie policjanta ze służby. § 14 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi wyraźną podstawę prawną dla wydania decyzji zobowiązującej policjanta do opróżnienia kwatery tymczasowej w sytuacji zwolnienia go ze służby. Z uwagi na argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że § 13 w/w rozporządzenia stanowiący o obowiązku policjanta opróżnienia tymczasowej kwatery w przypadkach enumeratywnie w nim wyliczonych nie stanowi sprzecznej z Konstytucją ingerencji w treść uprawnień policjanta. Przydział lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej stanowi rodzaj pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszowi policji ze względu na jego status po spełnieniu wymagań określonych przepisami prawa. Art. 97 ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że przydział lokali mieszkalnych następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu.
To samo rozporządzenie przewiduje również warunki, w razie spełnienia których policjant zostaje pozbawiony zarówno lokalu mieszkalnego, jak i innego pomieszczenia mieszkalnego, które może mu być przyznane na podstawie rozporządzenia, tj. kwatery tymczasowej. Najbardziej jaskrawym przypadkiem sytuacji uzasadniającej opróżnienie kwatery tymczasowej jest zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zwolnienie policjanta ze służby. Skoro przydział kwatery tymczasowej jest uprawnieniem policjanta przysługującym mu ze względu na jego status, pozbawienie go tego uprawnienia w chwili gdy utracił swój status predystynujący do zajmowania kwatery, nie stanowi ograniczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Co więcej, gdyby podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, oznaczałoby to, że skarżący nie był również uprawniony do złożenia wniosku o przydział kwatery tymczasowej, bowiem przepisy ustawy o Policji nie zawierają expressis verbis regulacji odnoszącej się do kwater tymczasowych. Skarżący zdaje się sugerować, że o ile nie stoi to na przeszkodzie przydział takiej kwatery wyłącznie na podstawie przepisów aktu wykonawczego, to już nakaz jej opróżnienia w sytuacji utraty statusu policjanta na podstawie § 13 rozporządzenia pozostaje sprzeczny z Konstytucją. Taka argumentacja z oczywistych względów przedstawionych powyżej nie może zostać uwzględniona.
Wskazać dalej należy, iż źródło prawa jakim jest rozporządzenie wykonawcze do ustawy, służy odciążeniu treści ustawy od szczegółowych norm prawnych i "przeniesieniu" ich do rozporządzenia wydawanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie "macierzystej". Kwestie uregulowane w rozporządzeniu wykonawczym nie muszą być w ustawie uregulowane cząstkowo, czy choćby w jakikolwiek sposób w niej "wzmiankowane". Służą one zapewnieniu realizacji celów określonych w ustawie macierzystej. Niedopuszczalne jest dublowanie treści ustawy w rozporządzeniach. Materia delegowana do rozporządzenia wykonawczego zachowuje charakter "materii ustawowej", zaś samo rozporządzenie posiada tę samą moc prawną co ustawa, tj. moc powszechnie obowiązującą. Rozporządzenie wykonawcze musi pozostawać w zgodzie z przepisami rangi ustawowej, w tym z Konstytucją. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia wykonawczego jest wydanie go w zakresie upoważnienia ustawowego.
W ten sposób może ono zapewnić wykonanie przepisów ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji treść upoważnienia musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu (choć te wg TK nie muszą znajdować się w samym przepisie upoważniającym). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej upoważnienie zawarte w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, iż w rozporządzeniu winny zostać uregulowane m.in. szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Wszelkie kwestie związane z opróżnieniem kwater tymczasowych musiały tym samym zostać uregulowane w rozporządzeniu, gdyż zagadnienia te mocą woli ustawodawcy wyrażonej w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji zostały przekazane do uregulowania w rozporządzeniu.
Nie może być tym samym uprawniony zarzut skarżącego kasacyjnie, iż decyzja o opróżnieniu kwatery tymczasowej nie posiada podstawy ustawowej, gdyż nie została kwestia ta objęta zakresem regulacji ustawowej. Dla zagadnień prawnych opróżniania kwater tymczasowych zastrzeżona została mocą woli ustawodawcy forma rozporządzenia. Wystarczającą podstawą prawną dla decyzji administracyjnych w przedmiocie opróżnienia kwater tymczasowych są przepisy w/w rozporządzenia. Materia ta nie została zawarta w przepisach ustawy o Policji. Wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia nie może być uznane za wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
W niniejszej sprawie, rozkazem personalnym z dnia [.]. lipca 2011 r. Komendant Główny Policji zwolnił J. Z. ze służby w Policji z dniem 17 sierpnia 2011 r. W następstwie czego pismem z dnia 10 października 2011 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu na podstawie § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanej przez niego kwatery tymczasowej. Decyzją z dnia [.] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji zobowiązał skarżącego do opróżnienia zajmowanej kwatery na podstawie art. 97 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [..] maja 2013 r. Decyzja z dnia [..] maja 2013 r. jest ostateczna i prawomocna z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1938/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1402/13 oddalającego skargę J. Z. na tę decyzję.
Kontrolowane obecnie postępowanie jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do opróżnienia zajmowanej kwatery, a zatem w tym postępowaniu zadaniem organu jest wyłącznie ocena, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z materialnoprawnych wad uzasadniających eliminację decyzji z mocą wsteczną z obrotu prawnego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, takiej wady nie zawiera decyzja objęta postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawą wydania objętej postępowaniem decyzji był § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in principio, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w obliczu braku obowiązującej normy materialnej uprawniającej do konkretyzacji prawa względem adresata wskazanego w tej normie oraz braku normy kompetencyjnej określającej organ uprawniony do procesu podwójnej konkretyzacji.
Nie idzie tu zatem o sytuację, w której sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie powinno być. Innymi słowy chodzi o przypadek, w którym organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, ze względu na nie objęcie pewnej sfery reglamentacją administracyjnoprawną. Z powyższym ujęciem omawianej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej.
Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu (por. H. Knysiak – Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: System Informacji Prawnej lex/el). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W chwili wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w obrocie prawnym istniały bowiem przepisy prawne, które zobowiązywały Komendanta Głównego Policji do wydania wobec skarżącego decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, tj. art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Właściwość organów do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia tymczasowej kwatery w przypadkach, o których mowa w §13 rozporządzenia, określa § 14 w/w rozporządzenia.
Decyzja objęta postępowaniem została zatem wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisu art. 97 ust. 5 tejże ustawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Okolicznością mającą istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, a nie dostrzeżoną przez Sąd I instancji było to, iż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 2013 r., która jest ostateczna i prawomocna z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1938/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1402/13 oddalającego skargę J. Z. na tę decyzję. Przedmiotem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego była kontrola legalności decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej. Jego mocą doszło do prawomocnego ustalenia, iż decyzja ta zapadła w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym i formalnym. Wyrok ten jako prawomocny wiąże strony i sąd, jak również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.), w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający te sprawę, który nie może aktualnie ze względu na treść uzasadnienia Sądu I instancji oraz uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dojść do odmiennych wniosków. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie na podstawie art. 61 a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (uprzednio w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7.12.2009 r., I OPS 6/09).
Ze względu jednak na związanie zarzutami skargi kasacyjnej i stwierdzony brak nieważności postępowania, brak jest możliwości uwzględnienia tej okoliczności przy wyrokowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania celem wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, bowiem treść powołanych przez skarżącego przepisów nie budzi uzasadnionych wątpliwości natury konstytucyjnej, na co wskazano powyżej.