Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 682/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. Sz.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Wrocławia odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W rozstrzygnięciu wyjaśniono, jakie są warunki przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), które wnioskodawczyni spełnia. Stwierdzono, że na B. Sz. ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Zdaniem organu pierwszej instancji, skarżąca nie spełnia wszystkich warunków, od których uzależnione jest prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wskazano, wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca nie pracuje od stycznia 1991 r., a od marca 2009 r. J. Sz. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a dopiero łączne spełnienie wszystkich wskazanych w ustawie warunków uprawnia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że będąc pozbawiona zasiłku pielęgnacyjnego, pozostaje nieubezpieczona i nie może kontynuować rozpoczętego leczenia. Oświadczyła, że w związku z chorobą mamy nie może podjąć pracy.
Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego przepisu wynika, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi istnieć związek przyczynowy. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie, musi polegać na faktycznym zaprzestaniu wykonywania pracy, a nie na jej niepodejmowaniu. Określone w art. 16a ust. 1 ustawy warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego różnią się zatem od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy), które może być przyznane osobie, która nie tylko rezygnuje z zatrudnienia, ale także osobie, która nie podejmuje pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Należy podkreślić, że skarżąca pozostaje bez pracy już od 1991 r. W rozpatrywanej sprawie nie można zatem mówić o rezygnacji wnioskodawczyni z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad J. Sz., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od marca 2009 r. Wnioskowane świadczenie zatem nie przysługuje.
Kolegium podkreśliło, że organy są związane przepisami prawa. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że organy administracji są ściśle związane kryteriami określonymi w ustawie i tylko te mogą brać pod uwagę. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o przyznanie świadczenia musi zostać załatwiony odmownie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła B. Sz.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 16a ust. 1 ustawy, według którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnoprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 3 pkt 22 ustawy zawiera legalną definicję pojęcia: "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładcza oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawną przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżąca tego warunku nie spełniła. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od 3 września 1990 r. do 31 stycznia 1991 r. była zatrudniona w Spółdzielczych Zakładach Piekarsko – Ciastkarskich. Stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron.
Następnie w okresach od 26 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2007 r., od dnia 5 maja 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. i od dnia 3 listopada 2009 r. do dnia 15 marca 2011 r., od 21 listopada 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zaś matka skarżącej uzyskała status osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) ze wskazaniem, że ta niepełnosprawność datuje się od marca 2009 r. Nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność ta jest wystraczająca do podjęcia przez organy pomocy negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznania takiego zasiłku nie zostanie spełniona.
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą przyznania przez organ instancji decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Sąd wskazał, że na mocy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. można było uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przysługiwało ono m.in. osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia zarówno osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która – nie pracując wcześniej – nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Na mocy przepisów przejściowych – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej reguły przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Powołane przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/12).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sz.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy poprzez nie uwzględnienie mimo istniejących przesłanek słusznego interesu skarżącej i nie zachowanie reguł obiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) poprzez dokonanie niepoprawnej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu " rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji..." i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika procesowego skarżącej kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu albowiem nie zostały pokryte w całości ani w części.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłączna różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.
Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji.
Ponieważ naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd I instancji ma charakter materialnoprawny, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował przepis art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając więc zaskarżony wyrok, uchylił również decyzje organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu, na błędnej wykładni.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu zostanie orzeczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny