Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1444/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2771/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K., G. K., T. K. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1977r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej ówcześnie własność K. K. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 1977r., nr [...] Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej nieruchomości. Decyzja wydana przez organ I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. Spadkobiercy po właścicielce - A. K., G. K., T. K. i Z. S. - wnioskiem z dnia [...] października 2011r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego (II instancja) i prawnego (I instancja). Ponadto zarzucono, że wywłaszczenie nastąpiło pod drogę i dworzec, podczas gdy zostało ono dokonane tylko pod drogę. Skarżący wskazali także na brak rozprawy, brak biegłych oraz fakt, że opinia została sporządzona tylko przez jednego biegłego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1977r. w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister – w związku z prośbą skarżących – ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz do Urzędu Miejskiego w [...] o nadesłanie akt archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej prowadzonej w latach 70. Następnie decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister podtrzymał swoje stanowisko o bezzasadności zarzutu nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Podał, że wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974r, Nr 10, poz. 64 ze zm.). Pomimo licznych wystąpień do różnych instytucji i organów nie odnaleziono całości akt administracyjnych.

Również pełnomocnik skarżących nie przedstawił kopii dokumentów, na które się powoływał. W tej sytuacji oceny decyzji wywłaszczeniowej dokonano w oparciu o szczątkowe dokumenty. Na ich podstawie ustalono, że celem wywłaszczenia była budowa drogi i przystanku PKS tj. infrastruktury powszechnego użytku, co oznacza, że cel ten wypełniał przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r. Co prawda osnowa decyzji Naczelnika Miasta Polanica Zdrój wskazuje na wywłaszczenie pod drogę, ale już z uzasadnienia decyzji wynika, że wywłaszczenie następowało pod drogę oraz pod przystanek PKS. Wiata przystankowa stanowi element drogi. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia ustalano w chwili uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Próby pozyskania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wywłaszczenia zakończyły się niepowodzeniem. Wobec braku dokumentu, który podważałby iż przedmiotowy teren nie był przeznaczony pod rozbudowę dworca PKS, brak podstaw do twierdzenia, że inwestycja nie miała umocowania w przepisach. Zatem nie zaistniały przesłanki do uznania, że decyzje wydane w latach 70. naruszyły rażąco art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z 1958 r. Ponieważ organ nie dysponował całością akt wywłaszczeniowych stąd brak możliwości dokonania oceny czy rokowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zostały przeprowadzone zgodnie z ówczesnymi przepisami. Nie jest także możliwe z tej samej przyczyny dokonanie zgodności ocenianych decyzji z lat 70. w kontekście art. 16 i 17 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976r. W kwestii braku dwóch biegłych do szacowania nieruchomości Minister przywołał wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 września 1960r., z których wynika, że w przypadku wyceny jedynie gruntu wystarczające jest powołanie jednego biegłego. W reasumpcji rozważań organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia.

W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organowi administracji zarzucono naruszenie:

1. - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, wszystkich istotnych jej okoliczności oraz niepodjęcie wszelkich dostępnych prawem środków dowodowych koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w konsekwencji skutkujących wydaniem błędnej decyzji,
2. - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyznaniu przy dokonaniu oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pierwszeństwa zasadzie trwałości decyzji poprzez przyjęcie, że decyzji nie można uznać za nieważną dopóki strona nie udowodni wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:
3. a) prymat nad zasadą trwałości decyzji powinny mieć zasada praworządności, uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej,
4. b) występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej,
5. - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stwierdzenie takie jest słuszne jedynie w odniesieniu do przypadków, w których strona nie kwestionowała wysokości odszkodowania za wywłaszczone mienie,
6. - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie uznania rażącego naruszenia prawa, mimo że:

1. a) istnieje rozbieżność pomiędzy celem publicznym wskazanym w sentencji decyzji wywłaszczeniowej, a jej uzasadnieniem,
2. b) na podstawie decyzji wywłaszczeniowej zrealizowano inwestycję w postaci budowy stacji paliw (obecnie [...]) nie będącej celem publicznym, co świadczy, że wywłaszczono działkę o większej powierzchni niż niezbędna do realizacji celu publicznego,
3. - art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa dworca PKS stanowi część realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi,
4. - art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przyznaniem zasadzie trwałości decyzji prymatu nad zasadami praworządności, uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem zgromadzonego materiału dowodowego. Nie udało się zgromadzić akt archiwalnych postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanymi decyzjami. Zebrane elementy dokumentacji pozwoliły na fragmentaryczną ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej, bezspornie przy tym organ nadzoru podjął kroki w celu uzyskania materiałów archiwalnych. W szczególności pismem z dnia [...] maja 2012r. Archiwum Państwowe we [...] poinformowało Ministra, że nie posiada w zasobie archiwalnym żadnych akt dotyczących nieruchomości położonej przy ul. Kłodzkiej, jak również dotyczącej decyzji Wojewody [...]. Na etapie postępowania powtórnego Minister ponownie zwracał się do Gminy [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt uwłaszczeniowych.

W odpowiedzi otrzymał kopie posiadanych już dokumentów. Wszystkie te próby zakończyły się zgromadzeniem szczątkowych akt, które zostały poddane ocenie. Analiza tych dokumentów doprowadziła do konkluzji, że w ich świetle nie ma podstaw do przyjęcia kwalifikowanych wad prawnych decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru dokonał oceny sprawy w sposób wszechstronny, w ramach materiału dowodowego, który zdołał zgromadzić. Dowody zgromadzone w sprawie organ ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wyprowadził z nich prawidłowe wnioski. Natomiast zakres zgromadzonego materiału nie był możliwy do rozszerzenia. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma prostego zastosowania art. 77 k.p.a., organ nie prowadzi bowiem postępowania wyjaśniającego mającego wykazać istnienie przesłanek do wydania kwestionowanej decyzji, lecz jego zadaniem jest zgromadzenie dokładnie tych akt, w oparciu o które organ wydał decyzję ocenianą w postępowaniu nadzorczym. Konieczne jest pozyskanie tych dowodów, w oparciu o które procedowano w latach 70, czego nie udało się zrobić. Stąd zarzuty skargi nakierowane na naruszenie przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że zarzuty procesowe dotyczą nie tyle zgromadzenia dowodów lecz pytania o potrzebę odtworzenia akt wywłaszczeniowych. Stwierdzono jednak, że ze względu na brak w k.p.a. przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, sporne jest zagadnienie dotyczące podstaw prawnych prowadzenia takiego postępowania. Jakkolwiek prawnie możliwe jest odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego, jednakże jest to odrębne postępowanie, które powinno zostać zainicjowane przez wnioskodawców mających profesjonalnego pełnomocnika. Wówczas, po odtworzeniu tych akt możliwe będzie przeprowadzenie pełnego postępowania nadzorczego.

Sąd I instancji zajął przy tym stanowisko, że organ był uprawniony do dokonania oceny decyzji wywłaszczeniowej pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa w oparciu o posiadane dokumenty. Dokumenty te nie mogą natomiast być podstawą do wyprowadzania domysłów i domniemań nie popartych wyraźnymi przesłankami, aby dojść do pożądanego przez wnioskodawców rezultatu.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).

Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający wątpliwościom, taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. W okolicznościach sprawy twierdzenia strony o prymacie zasady praworządności nad zasadą trwałości decyzji administracyjnej opierają się jedynie na przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy decyzji wywłaszczeniowej organ naruszył prawo w sposób rażący. Organ przeanalizował normę art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 16 oraz 17 ust. 1 ustawy i doszedł do uprawnionego wniosku, że decyzja nie naruszyła tych przepisów rażąco. Zarówno droga, jak i przystanek PKS, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., mogły stanowić cel wywłaszczenia. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (vide wyrok NSA z dnia 28 października 2011r. sygn. akt I OSK 1889/10). Z tego powodu, niezależnie czy wywłaszczenie nastąpiło także pod przystanek PKS, który służył zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa – został spełniony wymóg celu użyteczności publicznej. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na realizację stacji paliw, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przeprowadzonym postępowaniu nie podlegało badaniu zrealizowanie celu wywłaszczenia. Badanie wykonania decyzji wywłaszczeniowej podlega innej procedurze, kiedy zainteresowany występuje o zwrot przejętej nieruchomości.

W kwestii zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak obecności biegłego na rozprawie Sąd I instancji przyjął, że ze względu na brak akt postępowania nie jest możliwe ustalenie, po pierwsze ilu biegłych organ powołał do szacunku nieruchomości, a po drugie czy biegli ci byli wysłuchani na rozprawie jak stanowi art. 22 ustawy. Z tego względu nie było możliwe zajęcie stanowiska w tym zakresie co oznacza, że wypowiadanie się w kwestii naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy byłoby przedwczesne.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 289 § 1 p.p.s.a. i z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie odtworzeniowe w sprawie winno być zainicjowane przez skarżących, podczas gdy:
2. a) to Minister był zobowiązany do wszczęcia takiego postępowania z urzędu i to na Ministrze spoczywał obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,
3. b) organ administracyjny prowadził postępowanie w sposób opieszały i nie wykonywał obowiązków ustawowych dotyczących informowania skarżących o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy, ani też nie uprzedził skarżących, że niekompletność akt będzie miała dla nich niekorzystne konsekwencje procesowe, co nie powinno przy tym mieć miejsca, skoro skarżący nie odpowiadają za to, że organy państwa nie zapewniły należytej archiwizacji akt postępowania wywłaszczeniowego;
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wyrażające się w:
5. a) błędnym uznaniu, że budowa dworca PKS jest tożsama z budową przystanku PKS i stanowi realizację celu publicznego z decyzji wywłaszczeniowej,
6. b) błędnym uznaniu, że budowa stacji paliw na wywłaszczonym gruncie stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, podczas gdy nie była ona przewidziana w decyzji wywłaszczeniowej i została przeprowadzona przez [...]. po roku 2000;
7. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażające się w uznaniu, że Minister właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody i że zarzuty skargi dotyczące oceny dowodów są niesłuszne, podczas gdy ocena dowodów przeprowadzona przez Ministra była niesłuszna, skoro:
8. a) Minister nie ocenił należycie kwestii budowy na wywłaszczonym gruncie dworca PKS zamiast przystanku PKS, co miało znaczenie w kontekście zarzutu sprzeczności celu wywłaszczenia pomiędzy osnową decyzji wywłaszczeniowej a jej uzasadnieniem,
9. b) Minister nie ocenił należycie kwestii dopuszczalności przeprowadzenia wyceny gruntu przez jednego biegłego, skoro przyznał prymat wytycznym Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 września 1960 r. nad przepisami ustawy wywłaszczeniowej, do czego nie było podstaw, skoro przepisy ustawy były przepisami wyższego rzędu,
10. c) Minister nie ocenił należycie kwestii wybudowania na wywłaszczonym gruncie stacji paliw, co nastąpiło po roku 2000 i nie miało związku z realizacją celu publicznego;
11. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażające się w nieuwzględnieniu tego, że Minister miał możliwość zbadania zasadności zarzutów dotyczących nieważności decyzji również poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów, zeznań świadków oraz przesłuchania stron;
12. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wyrażające się w:
13. a) niesłusznym uznaniu, że sprzeczność pomiędzy celem wywłaszczenia wynikającym z osnowy decyzji (budowa drogi), a celem wskazanym w. uzasadnieniu decyzji (budowa drogi i przystanku PKS) nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy tego rodzaju sprzeczności w decyzjach ingerujących w prawo własności mają szczególne znaczenie i świadczą o rażącym naruszeniu prawa, co w konsekwencji świadczyło o zasadności skargi,
14. b) niesłusznym uznaniu, że w wyniku wywłaszczenia zrealizowano budowę przystanku PKS i że stanowił on część drogi, podczas gdy jest to dworzec PKS o znacznej powierzchni i niestanowiący części drogi, co świadczy o tym, że wywłaszczenia dokonano w innym celu, niż wynikający z uzasadnienia decyzji,
15. c) niesłusznym uznaniu, że budowa stacji paliw na wywłaszczonym gruncie wykonana została w ramach realizacji celu użyteczności publicznej, podczas gdy budowę przeprowadził [...] w [...] i to kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu, co świadczy o tym, że wywłaszczono grunt na cele niezwiązane z użytecznością publiczną;
16. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim WSA oceniał, czy budowa przystanku PKS na wywłaszczonym gruncie stanowiła część realizacji celu publicznego, jakim była budowa drogi, a polegającą na jednoczesnym uznaniu, że budowa przystanku PKS była elementem budowy drogi oraz na uznaniu, że była to odrębna inwestycja;
17. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy organ administracji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wyżej opisane decyzje wywłaszczeniowe nie naruszają rażąco prawa, podczas gdy są one nieważne właśnie z uwagi na to, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa;
18. 8. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra.

W uzasadnieniu zarzutów skargo kasacyjnej podano, że jakkolwiek przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności Minister nie dysponował kompletnymi aktami postępowania, to jednak nie można zgodzić się z tym, ażeby z tego faktu wyciągać dla skarżących negatywne konsekwencje prawne, w postaci odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli Minister uznawał, że brak kompletnych akt jest przeszkodą uniemożliwiająca zbadanie zarzutów dotyczących nieważności decyzji, to powinien był z urzędu zainicjować postępowanie dotyczące odtworzenia akt lub ewentualnie poinformować skarżących, że brak kompletnych akt może mieć dla nich negatywne konsekwencje prawne i dać im przez to możliwość, aby sami złożyli wniosek o wszczęcie postępowania odtworzeniowego.

WSA nie dostrzegł, że na wywłaszczonym gruncie zamiast przewidzianego w uzasadnieniu decyzji przystanku PKS wybudowano cały dworzec PKS, co ma znaczenie w kontekście zarzutów skarżących dotyczących sprzeczności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem. Skoro bowiem nie wybudowano tam jedynie drogi, lecz również cały dworzec, to nie można uznać, że decyzja była prawidłowa w zakresie określenia celu użyteczności publicznej - powinien on wynikać z decyzji wywłaszczeniowej w sposób niebudzący wątpliwości, skoro jest to kluczowa okoliczność podlegająca kontroli w postępowaniu odwoławczym od takich decyzji. Błędnie też WSA uznał, że budowa stacji paliw na wywłaszczonym gruncie stanowiła realizację celu użyteczności publicznej. Budowa taka nie była przewidziana w decyzji wywłaszczeniowej i została przeprowadzona przez [...] po roku 2000.

Niesłusznie też WSA uznał, że przeprowadzona przez Ministra ocena dowodów była prawidłowa. Minister nie ocenił należycie kwestii budowy na wywłaszczonym gruncie dworca PKS zamiast przystanku PKS. Nie była też słuszna ocena dowodów w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia wyceny gruntu przez jednego biegłego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister w istocie rzeczy przyznał prymat wytycznym Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 września 1960 r. nad przepisami ustawy wywłaszczeniowej, uznając, że wycena przez jednego biegłego była dopuszczalna. Do takiej oceny Minister nie miał podstaw, skoro przepisy ustawy były przepisami wyższego rzędu.

Wskazano również, że w ocenie skarżących nawet mimo niepełnych akt postępowania wywłaszczeniowego Minister - a w ślad za nim WSA - miał możliwość zbadania zarzutów dotyczących nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przeprowadzenie postępowania odtworzeniowego nie było niezbędne. Szczególnie istotne znaczenie ma tu treść obu decyzji wywłaszczeniowych, z których niewątpliwie wynika rozbieżność pomiędzy celem w osnowie, a celem w uzasadnieniu oraz to, że w sprawie opiniował tylko jeden biegły. Miał też Minister możliwości, aby ustalić, że na wywłaszczonym gruncie nie powstał wcale "przystanek PKS", lecz cały dworzec. Mógł też ustalić, że wybudowano tam stację paliw i to dopiero po roku 2000.

Nie miał też WSA podstaw, by uznać, że nieważność decyzji nie wynika ze sprzeczności pomiędzy osnową decyzji wywłaszczeniowej, a jej uzasadnieniem, jak też, że w wyniku wywłaszczenia zrealizowano budowę przystanku PKS i że stanowił on część drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, warunkiem ich skuteczności jest wykazanie, że zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego skutku nie wykazano w przypadku zarzutów dotyczących zaniechania wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej wprost stwierdzono, że w ocenie strony, mimo niepełnych akt postępowania, organy i sąd miały możliwość zbadania zarzutów dotyczących przesłanek nieważności. Takie postawienie sprawy wyklucza uznanie, że zaniechanie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także Sąd I instancji, mimo czynionych zastrzeżeń pod adresem zupełności akt administracyjnych z 1977 r. przyjął, że organy władne były dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej jedynie w oparciu o posiadane dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny również podziela stanowisko, że w sprawie nie było konieczne prowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych sprawy o wywłaszczenie i odszkodowanie.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. weryfikację decyzji mimo upływu wielu lat od jej wydania, nie stawiają żadnych warunków dotyczących odtwarzania akt. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym obowiązują zasady dotyczące koncentracji materiału dowodowego, ale obowiązek organu wyczerpuje się w zebraniu materiału istniejącego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy podjęły kroki w celu zebrania maksymalnie pełnego materiału dowodowego, skarga kasacyjne nie wskazuje, jakie istniejące środki dowodowe w postaci konkretnych dokumentów czy zeznań konkretnych świadków zostały pominięte, wobec czego nie można uznać zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Zarzut opieszałości organu mógł natomiast być podnoszony w trybie skargi na bezczynność, a nie jako argument przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu, zwłaszcza że nie wykazano, aby na skutek zarzucanej opieszałości doszło do utraty określonego dowodu.

Także powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły wpłynąć na stanowisko w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania o odtworzenie akt. Nie jest to bowiem kwestia interpretacji jakiegoś przepisu (gdzie stanowisko zajmowane przez sądy co do rozumienia określonych zwrotów mogłoby wymagać uwzględnienia), ale kwestia związana z oceną konkretnego materiału dowodowego, warunkiem powoływania się zatem na inne wyroki jest wykazanie tożsamości stanu faktycznego, czego nie można stwierdzić w relacji do przywoływanych wyroków sądów administracyjnych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, a odmowa jej stwierdzenia jest efektem braku przesłanek nieważności decyzji, a nie skutkiem stanowiska, że materiał archiwalny nie daje podstaw do weryfikacji przesłanek nieważności. Jakkolwiek wywody podane w tej kwestii przez Sąd I instancji nie są spójne, to zawierają jednak akceptację dla ustaleń dowodowych dotyczących przesłanek nieważności, przez co brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie. Z tych względów nie odniósł skutku zarzut naruszenia art. 289 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.

Podkreślić także należy, że sprawa nie dotyczyły wywłaszczenia i odszkodowania, ale nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Nie może zatem mieć miejsca badanie, czy zachodziły odstawy do wywłaszczenia. Grunt wywłaszczono i obecnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności można jedynie badać przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie celowość samego wywłaszczenia. Sprawa nie dotyczy także zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego względu pozbawione znaczenia są argumenty odnoszące się do tego, jakie obiekty i kiedy zostały ostatecznie na wywłaszczonym gruncie zbudowane. Nie ma w związku z tym znaczenia badanie, jaki cel wywłaszczenia określała decyzja wywłaszczeniowa i czy został on zrealizowany. Objęta postępowaniem decyzja jako cel wywłaszczenia wskazuje drogę oraz przystanek PKS. Bezpodstawne jest przy tym twierdzenie o sprzeczności między sentencją decyzji i jej uzasadnieniem, można mówić o braku precyzji ówczesnych organów, ale nie można stwierdzić, że ma ona charakter sprzeczności.

Sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem istniałaby wówczas, gdy sentencja orzekałaby o wywłaszczeniu, a uzasadnienie decyzji wskazywało na brak podstaw do wywłaszczenia. Natomiast w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. oba wskazane w decyzji obiekty-droga i przystanek publicznego przewoźnika- mogły stanowić cel wywłaszczenia, mieszcząc się w zakresie celów użyteczności publicznej. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wskazanie na takie cele nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja rażąco naruszyła prawo obowiązujące w dacie jej wydania. Nie doszło w związku z tym ani do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, ani do naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i nie mógł podlegać uwzględnieniu. Zasada trwałości decyzji i nadzwyczajnego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności sprzeciwiają się przyjmowania skutku rażącego naruszenia prawa na podstawie faktu, że po kilkudziesięciu latach nie można udokumentować poszczególnych etapów procedury wywłaszczeniowej.

Także sporządzenie wyceny przez jednego rzeczoznawcę, skoro na gruncie ówczesnych przepisów nie było wykluczone, nie uzasadnia stosowania aktualnych standardów ochrony prawa własności i przyjmowania, że praktyka ta rażąco naruszała prawo. Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty nie podają podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy z 1958 r. To, czy na wywłaszczonym gruncie powstała droga i przystanek, czy też jakieś inne obiekty, nie jest przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., jak też art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 21 ust. 2 ustawy z 1958 r., wskazywane w zarzutach kwestie nie wymagały bowiem badania. Wobec bezpodstawności powyżej wymienionych zarzutów, Sąd I instancji nie naruszył także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że decyzja dotknięta była wadami procesowymi, Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i tego przepisu nie naruszył, prawidłowo natomiast oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.