Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2005 roku, sygn. akt 4 IISA/Ka 3099/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Śląskiego Kuratora w Katowicach z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stopnia awansu zawodowego nauczyciela.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że aktem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia 4 października 2000 roku, wydanym przez Dyrektora Zespołu Szkól [...], A. R. uzyskał stopień nauczyciela kontraktowego w trybie art. 9 b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 1997 roku Nr 56, poz. 357 ze zm.) - dalej zwanej Karta Nauczyciela - w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 roku o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239) – dalej zwanej ustawa o zmianie Karty Nauczyciela.
Zastępca Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji, powołując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k. p. a. oraz art. 9 b ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 91 d pkt 3 Karty Nauczyciela. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że strona w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie Karty Nauczyciela, tj. w dniu 6 kwietnia 2000 roku była zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka angielskiego w Zespole Szkół Zawodowych Nr 1 w Gliwicach, ale nie miała kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. Zdaniem organu strona nie posiadała przygotowania pedagogicznego i legitymowała się tylko dyplomem licencjata w zakresie nauk teologicznych Instytutu Milltown w Dublinie, dyplomem magisterskim w zakresie teologii fundamentalnej Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie oraz dyplomem magistra filozofii Wydziału Filozoficznego Towarzystwa Jezusowego w Krakowie.
A. R. w odwołaniu się od tej decyzji do Śląskiego Kuratora Oświaty wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi błędną interpretację art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie Karty Nauczyciela. Wskazał, iż w dniu 6 kwietnia 2000 roku był zatrudniony na podstawie umowy o pracę i ma uprawnienia, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 roku w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) posiadał kwalifikacje wymagane do pracy na zajmowanym stanowisku nauczyciela języka angielskiego.
Śląski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że strona zaliczyła blok przedmiotów psycho – pedagogicznych podczas studiów magisterskich Wydziału Filozoficznego Towarzystwa Jezusowego w Krakowie. Ponadto uczestniczyła w 60 – godzinnym intensywnym kursie języka angielskiego, który obejmował również metodykę nauczania. Wobec tego należy uznać, że A. R. posiada wymagane od nauczycieli języka angielskiego przygotowanie pedagogiczno – metodyczne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie Karty Nauczyciela poprzez błędną interpretację. Podkreślił, że Śląski Kurator Oświaty dwukrotnie zajmował stanowisko o nieposiadaniu przez stronę przygotowania pedagogiczno – metodycznego. W oparciu o te opinie stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół [...] z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę Śląski Kurator Oświaty w Katowicach wniósł o jej oddalenie przyznając, iż w chwili wydawania negatywnej opinii o kwalifikacjach pedagogicznych A. R. nie posiadał dokumentu potwierdzającego jego przygotowanie metodyczno – pedagogiczne. Po ponownej analizie dokumentacji ocenił, że blok przedmiotów psycho – pedagogicznych został zaliczony przez A. R. w trakcie studiów, co dokumentuje zaświadczenie Wydziału Filozoficznego Towarzystwa Jezusowego w Krakowie z dnia 1 września 1999 roku oraz dyplom Stowarzyszenia Rodziny Kolpinga "Klub Celtycki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę Prezydenta Miasta [...] wywiódł, iż cechą charakterystyczną postępowania sądowoadministracyjnego jest kontradyktoryjność. Analizując treść art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. - i poglądy doktryny oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podniósł, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić jedynie z inicjatywy podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi.
Sąd podkreślił, że takim podmiotem może być tylko podmiot znajdujący się poza systemem organów, których działalność podlega kontroli przez sąd administracyjny. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uruchomione prze organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze tej administracji. Brak jest podstaw do przyznania organowi podwójnych uprawnień: z jednej strony – uprawnienia do władczego podejmowania rozstrzygnięć, a z drugiej – uprawnienia do bycia stroną, która poprzez skargę do sądu administracyjnego kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podziela w tym zakresie utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.
Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, iż Prezydent Miasta [...], jako organ administracyjny I instancji nie ma legitymacji skargowej, ponieważ żaden przepis prawa nie przyznaje mu uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Prezydentowi Miasta [...] nie przysługuje prawo żądania we własnym imieniu przeprowadzania sądowej kontroli wydanych przez siebie orzeczeń.
Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p. p. s. a. i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego Mariana Nawrota, zaskarżając postanowienie w całości.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od Śląskiego Kuratora Oświaty na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p. p. s. a. i art. 28 k. p. a., które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...] błędnie uznając, iż Prezydent wniósł skargę we własnym imieniu, a który jako organ rozstrzygający sprawę w I instancji nie ma legitymacji skargowej. Strona podkreśliła, że Prezydent Miasta [...] występował w imieniu Gminy [...] i w zakresie jej interesu prawnego. Prezydent miasta jako organ gminy nie ma własnego interesu prawnego, dlatego że działa zawsze w granicach interesu prawnego gminy. Powołując się na art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazano, że prezydent miasta jest organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz, także przed sądami. Postępowanie takie jest zgodne z przepisami p. p. s. a., w szczególności z art. 28 § 1 tej ustawy.
W ocenie strony skarżącej z powyższych przepisów wynika domniemanie prawne, iż prezydent działa w imieniu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był w razie wątpliwości wezwać Prezydenta Miasta [...] do uzupełnienia braków formalnych skargi w trybie art. 48 p. p. s. a.
W skardze kasacyjnej zaakcentowano, iż skarżącym jest Gmina [...], która posiada w sprawie interes prawny oparty na przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Wskazując na dyspozycję art. 5 ust. 2 i 7 tejże ustawy skarżący podniósł, że Gmina [...] jest organem założycielskim Zespołu Szkół Zawodowych [...] i prowadzącym jego działalność. Jako organ założycielski i prowadzący placówkę, przeznacza na nią środki finansowe i sprawuje nadzór nad jej działalnością / art. 34 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty /. Odnosi się to również do pensji nauczycielskich. Z powyższego skarżąca Gmina wywodzi swój interes w złożeniu skargi.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uprawnienia Gminy [...] do wniesienia skargi nie podważa okoliczność, iż podmiotem orzekającym w pierwszej instancji był jej organ – Prezydent Miasta [...]. O przymiocie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decydują materialnoprawne przesłanki, a nie procesowe – są to odrębne okoliczności. Interes prawny strony skarżącej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. W tym zakresie autor skargi szeroko przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto skarżący zaakcentował fakt, iż kwestia ta została poruszona w pytaniu prawnym zadanym Trybunałowi Konstytucyjnemu w dniu 1 czerwca 2005 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).
Gminę [...] zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego.
Analiza treści art. 50 § 1 p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130).
Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] w przedmiocie stopnia awansu zawodowego nauczyciela wniósł organ administracji publicznej, reprezentujący interesy gminy, który wydał decyzję w sprawie w I instancji.
Zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Na podstawie zatem art. 5 ust. 2 pkt 1 gmina jest organem założycielskim i prowadzącym szkołę.
Jednocześnie po myśli art. 34 a ust. 1 tejże ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.
Niemniej jednak okoliczność, iż – z woli ustawodawcy – gmina jest organem prowadzącym szkołę - art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i sprawuje nadzór w zakresie spraw finansowych i administracyjnych / art. 34a ust. 1 i 2 tejże ustawy / nie rodzi po stronie tej gminy interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie.
W rozważanej sprawie istotne jest bowiem to, że zgodnie zaś z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 97, poz.674) organ prowadzący szkołę jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektora szkoły, w sprawach dotyczących awansu zawodowego nauczycieli.
Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz / art. 31 ustawy/, a nadto wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art.
- 39. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta / art. 11a ust. 3 /.
Powyższe oznacza, iż nawet, gdyby przyjąć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] w imieniu Gminy [...], to i tak nie można byłoby uznać skargi za dopuszczalną.
Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).
Jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., II S.A. 1355/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 5 października 1998 r., II S.A. 1104/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., I S.A. 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku z dnia 13 grudnia 1992r., I S.A. 1725/93 (Glosa 1997/4/13).
W tym stanie rzeczy Gmina [...] nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] w przedmiocie stopnia awansu zawodowego nauczyciela.
Z uwagi zaś na brak interesu prawnego Gmina [...] a także Prezydent Miasta [...] nie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego.
Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.
Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115)
Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl.i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.).
Z przytoczonych wyżej względów, należy uznać, że skarga Gminy [...] w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, gdyż Gmina nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.