Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/13 po rozpoznaniu skargi R. W. na bezczynność [...] S.A. Oddział w E. w udzieleniu informacji publicznej zobowiązał [...] S.A. Oddział w E. do rozpatrzenia wniosku R. W. z dnia 20 czerwca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. adresowanym do [...] S. A., będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, R. W., w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") wniósł m.in. o udostępnienie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. W reakcji na powyższe, [...] S.A. pismem z dnia 14 listopada 2012 r. wyjaśniła, że uwzględniając ponad 30 letni okres, jaki upłynął od momentu usytuowania urządzeń na działce nr [...] uważa, że zgodnie z art. 172 § 2 w zw. z art. 352 § 1 Kodeksu cywilnego, nabyła status posiadacza służebności gruntowej obciążającej przedmiotowe nieruchomości, na których zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie (następuje ex lege i ma charakter nieodpłatny). Jednocześnie [...] S.A. nie udzieliła żądanej informacji.
Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając [...] S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, na skutek jego wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania.
Skarżący wniósł o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spółka jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podniósł, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia.
W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie.
W odpowiedzi na skargę, [...] S.A. wniosła o odrzucenie skargi ze względu na jej wniesienie z przekroczeniem terminów ustawowych, ewentualnie o jej oddalenie z tego względu, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Argumentowała, że mogłaby być zobowiązana do udzielenia informacji żądanych przez skarżącego tylko wówczas, gdy byłaby "władzą publiczną" bądź, jako spółka Skarbu Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem spółka nie będąc organem państwowym, samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcję publiczną nie może być uznana za "władzę publiczną".
Ponadto spółka nie może być zakwalifikowana jako podmiot "wykonujący zadania publiczne". [...] S.A. jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii elektrycznej. Niemniej jednak fakt, że spółka prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konkluzji wskazała, iż nie będąc organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, nie dysponując jednocześnie mieniem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto, ustalone w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku, to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie.
Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...] S.A. w zakresie udostępnienia skarżącemu decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.
Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, publ.: www.orzecznia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej we wniosku nieruchomości. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych.
Skarżący konsekwentnie wskazuje bowiem, iż zakresem jego wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonych w m. P., co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a [...] S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącego.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.
Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżącego formie.
W przedmiotowej sprawie Spółka nie udzieliła żądanej informacji podnosząc w odpowiedzi na skargę, iż nie jest zobowiązana do jej udzielenia. Powyższego stanowiska Spółki nie można uznać za zgodne z przepisami u.d.i.p. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżącego powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...] S.A. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącego. Jeżeli jednak, ewentualnie, żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Reasumując, Sąd stwierdził, że w ustalonych okolicznościach sprawy Spółka do dnia wyrokowania nie rozpatrzyła wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawała w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. Oddział w E., zarzucając:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
- - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżącego;
- - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnia informacji publicznej.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 52 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa;
- - art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna, mimo iż strona przeciwna działająca jako [...] S.A. w G. Oddział w E. nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżącego;
- - art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, iż doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...] S.A.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 oraz 205 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie dostrzeżono, aby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2, czy też art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., powołane w skardze kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w sposób powodujący nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej [...] S.A. w G. Oddział w E. Powyższego zarzutu nie sposób podzielić.
Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie.
Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że [...] S.A Oddział w E. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowało się już stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oparte na interpretacji przedmiotowej akcentującej treść zwrotu – zadań publicznych danego podmiotu. Jeżeli zatem mają one na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie sposób odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podkreślenia zatem wymaga, że [...] S.A. Oddział w E. właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Powyższe oznacza, że Spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej albo 2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, albo 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.
Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Skarżący we wniosku domagał się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. Żądanie takie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w razie dysponowania przez Spółkę przedmiotową informacją, należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Wniosek skarżącego nie został jednak rozpoznany przez Spółkę w ustawowym terminie, co czyniło skargę na bezczynność zasadną. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Zupełnie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że w sprawie nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, Sąd wskazał, że jeżeli żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzeć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku skarżącego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 3 września 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.