Uzasadnienie
W dniu 4 stycznia 2011 r. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy Osieck w przedmiocie przewlekłego i biurokratycznego załatwienia jego sprawy w udzieleniu odpowiedzi na złożony w dniu [...] listopada 2010 r. wniosek o wydanie odpisu zlecenia z podpisem skarżącego na scalenie jego własności stanowiącej 96% próbnego scalenia. Skarżący podniósł, iż Rada Gminy Osieck nie przestrzega terminów ustawowych oraz w sposób przewlekły załatwia sprawę.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I SAB/Wa 24/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. W. na bezczynność Rady Gminy Osieck w przedmiocie działania organu. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej.
Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Postępowanie skargowe stanowi odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek przez Radę Gminy Osieck oraz czynność związana z wydaniem żądanego przez skarżącego odpisu nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a), a żadna odrębna ustawa nie stanowi o możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo w takich sprawach. To zaś oznacza, iż ewentualna bezczynność Rady Gminy Osieck w tym zakresie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył W. W. reprezentowany przez adwokata z urzędu, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 173 § 1 p.p.s.a. dotyczą naruszenia przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi na bezczynność.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wieloletni spór W. W. wiąże się z terenem skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego "[...]" w Osiecku. Udział gruntów będących własnością skarżącego w tym kompleksie i wynosi 95,07%. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów może nastąpić tylko na wniosek W. W. oraz niezbędna jest tutaj uchwała Rady Gminy (art. 15). Podobne rozwiązanie jest na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (art. 102 ust. 2 i art. 104). Według skarżącego nigdy on nie występował z wnioskiem o scalenie wyżej wskazanych gruntów, a mimo to doszło do takiego scalenia. Skoro tak, to w tym przedmiocie musiała zostać podjęta stosowna uchwała Rady Gminy Osieck.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała Rady Gminy (kolegialnego organu jednostki samorządu terytorialnego) jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega kontroli przez sąd administracyjny. Zdaniem strony skarżącej właśnie pod takim kątem należało spojrzeć na skargę W. W. Pytanie W. W. o przedstawienie dokumentu z którego by wynikało, że wnosił on o scalenie gruntów, będąc przeświadczony o braku takiego dokumentu, prowadzi do podważenia prawidłowości uchwały Rady Gminy Osieck o scaleniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego skarga W. W. powinna być potraktowana jak skarga na uchwałę Rady Gminy Osieck w sprawie owego scalenia, a nie jako skarga na przewlekłość i biurokratyczne załatwienie sprawy. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakie zostało przedstawione w zaskarżonym postanowieniu jest wadliwe i nie prowadzi do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wskazać należy, iż zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p..p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast z art. 166 p.p.s.a. wynika, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił żądanie skarżącego zawarte w jego skardze z dnia 4 stycznia 2011 r. Analiza żądania skargi wskazuje wprost, iż skarżący zarzucił Radzie Gminy Osieck bezczynność polegającą na braku odpowiedzi oraz przewlekłym i biurokratycznym załatwieniu sprawy w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony w dniu [...] listopada 2010 r. wniosek – podanie. Skarżący wniósł o "nakazanie i zobowiązanie Rady Gminy w Osiecku do udzielenia odpowiedzi" oraz "wydania mi odpisu zlecenia z moim podpisem i zgodą na scalenie mojej własności". Także z treści uzasadnienia skargi z dnia 4 stycznia 2011 r. nie można wywnioskować, że dotyczy ona skargi na uchwałę Rady Gminy Osieck. Zaznaczyć należy, iż skarżący nie powołał nawet żadnej uchwały w omawianej skardze, ponadto nie wskazał na czym miało by owe naruszenie polegać.
Skarżący w uzasadnieniu podniósł, iż "do chwili złożenia skargi, od żadnego z organu nie otrzymał odpowiedzi na wniosek złożony w dniu [...] listopada 2011r.". Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek przez Radę Gminy Osieck oraz czynność związana z wydaniem żądanego przez skarżącego odpisu nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a., takie stanowisko znajduje potwierdzenie w powołanym przez Sąd pierwszej instancji orzeczeniu NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, LEX nr 557044), w którym stwierdzono, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę W. W. powołując właściwie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.