Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 17/16, odrzucił skargę W.M. na czynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie przekazania akt administracyjnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 3 lutego 2015 r. W.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez podległy Prezydentowi m. st. Warszawy, Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga - Południe w Warszawie.
Pismem z dnia 26 października 2015 r., pełnomocnik z urzędu skarżącego radca prawny M.W. wskazał, że skarga W.M. dotyczy bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, w przedmiocie rozpoznania skargi strony z dnia 5 grudnia 2014 r., wniesionej na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kolejnym pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego dokonał modyfikacji skargi wskazując, że skarga W.M. dotyczy w istocie czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność ta miała polegać na przekazaniu przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga - Południe w Warszawie akt administracyjnych skarżącego w sprawie udzielania świadczeń z pomocy społecznej osobie nieuprawnionej tj. Burmistrzowi Dzielnicy.
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że sprawa skarżącego nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. W szczególności czynności OPS-u polegającej na udostępnieniu akt sprawy Burmistrzowi Dzielnicy, nie można zaliczyć do aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 564/08, publ. LEX nr 491259).
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 1 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Tymczasem przedmiotem wniesionej skargi jest działanie Ośrodka Pomocy Społecznej, polegające na udostępnieniu Burmistrzowi Dzielnicy w ramach jego kompetencji nadzorczo-kontrolnych nad jednostkami pomocy społecznej, akt spraw prowadzonych przez tenże podmiot. Sąd stwierdził, że tego typu sprawy nie tylko nie należą do czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a przede wszystkim jednak nie mieszczą się w świetle art. 5 pkt 1 P.p.s.a w kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że nie mogą być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W.M., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię I uznanie, że czynność polegająca na przekazaniu przez OPS akt administracyjnych Burmistrzowi Dzielnicy nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądów administracyjnych;
2) art. 5 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie I uznanie, że niniejsza sprawa jest sprawą wynikającą z nadrzędności I podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie I odrzucenie skargi z powodu niedpouszczalności w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na odrzucenie określone w tym przepisie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1).
Ponadto, przepis art. 3 § 1 - 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zakreślona w podany wyżej sposób kognicja sądu administracyjnego determinuje bowiem dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie W.M. przedmiotem skargi uczynił czynność Prezydenta m. st. Warszawy, która polegała na przekazaniu przez OPS Dzielnicy Praga- Południe w Warszawie akt administracyjnych skarżącego osobie nieuprawnionej tj. Burmistrzowi Dzielnicy.
W tym zakresie wskazać należy, że akty administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., muszą spełniać następujące cechy: (1) mieć charakter władczy, (2) być podejmowane w sprawach indywidualnych, (3) mieć charakter publicznoprawny, (4) dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz [w:] red. T. Woś, Warszawa 2008, s. 59; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 54).
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przekazanie przez OPS akt administracyjnych skarżącego Burmistrzowi Dzielnicy nie jest wydaniem aktu, podjęciem czynności lub wydaniem pisemnej interpretacji prawa podatkowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., bowiem nie ulega wątpliwości, że przekazanie akt nie powinno nastąpić decyzją administracyjną, postanowieniem ani wydaniem pisemnej interpretacji prawa podatkowego. Przekazanie takie nie jest również innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż inny akt to akt lub czynność, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrażenie "dotyczy" wskazuje na to, iż akt lub czynność ustala, stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki.
Przekazanie akt przez organ w niniejszej sprawie nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Przekazanie takie nie jest zatem "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Wskazać również należy, że w myśl § 8 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy, Zarząd Dzielnicy prowadzi oraz sprawuje nadzór nad jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej w Dzielnicy. W rezultacie stwierdzić należy, że sprawa przekazania akt administracyjnych skarżącego dotyczyła wewnętrznej sfery działania administracji, dla której charakterystyczne są relacje zależności, występującej zarówno jako relacje zachodzące pomiędzy przełożonym i podwładnym, jak i zależności występującej pomiędzy poszczególnymi strukturami organizacyjnymi w administracji państwowej. Cechą charakterystyczną tego rodzaju relacji jest m. in. możliwość wydawania: wytycznych, poleceń służbowych, instrukcji czy też kierowania innych żądań a, które mają charakter aktów wewnętrznych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.