Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1456/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 719/12, oddalił skargę W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie, przy ul. [...], oznaczona hipotecznie nr [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret"). Objęcie nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy w trybie dekretu nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 maja 1947 r. nr 4928/47 współwłaścicielami nieruchomości byli: S. P., E. P., H. Z. z d. P. i Z. P. S. P. pismem z dnia 30 sierpnia 1949 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Z chwilą likwidacji gmin, tj. od 1950 r. nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy odmówiło dotychczasowym właścicielom nieruchomości, tj. Z. M. P. i innym przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Natomiast orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmówiono S. P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej.

Decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) nieruchomość stanowi własność Miasta stołecznego Warszawy.

W dniu 19 września 1990 r. W. J. J. (spadkobierczyni S. P. P.), wystąpiła z wnioskiem o "zwrot połowy wyżej wspomnianej nieruchomości, tj. placu o powierzchni 842,39 m2."

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r.) Prezydent m.st. Warszawy odmówił W. J., J. K.-Z., E. M., J. M. Z. oraz I. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonego przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działek ewid. nr 104, nr 95 oraz nr 134/1 z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że dotychczasowi właściciele nie złożyli w zawitym sześciomiesięcznym terminie zakreślonym przez dekret z dnia 26 października 1945 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Stwierdzono, że roszczenie spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej nie mogło zostać również uwzględnione w oparciu o przepis art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podano, że zarówno sześciomiesięczny termin zakreślony przez dekret, jak również terminy zakreślone ustawą o gospodarce nieruchomościami, jako terminy prawa materialnego mają charakter prekluzyjny, nie podlegają przywróceniu, ich bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa przewidzianego w takim przepisie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. J., podnosząc, że nieuzasadnionym jest wywodzenie, iż wniosek o prawo własności czasowej nie został złożony, gdyż o złożeniu wniosku przez Z. P. świadczy przede wszystkim wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1950 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić, czy kiedykolwiek, jakikolwiek uprawniony podmiot wystąpił z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do opisanej na wstępie nieruchomości.

Na powyższą decyzję W. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2556/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł m.in., że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uznano, że okoliczności faktyczne sprawy zostały przez organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśnione. Powodem odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego jest zaniechanie złożenia w zawitym terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W sprawie nie zachodzą też przesłanki do zastosowania art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadną jest teza, iż S. P. nie wystąpiła w zakreślonym terminie, liczonym od dnia objęcia nieruchomości we władanie, z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Skoro pismem z dnia 30 sierpnia 1949 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, to oczywistym wydaje się, że takiego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w sześciomiesięcznym terminie nie złożyła. Również żaden inny podmiot nie wystąpił z takim wnioskiem, organ wskazał, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest zarówno samego wniosku dekretowego, jak również dowodu uiszczenia opłaty manipulacyjnej od ewentualnie złożonego wniosku, nie ma również żadnego innego dowodu/dokumentu, z którego można byłoby wysnuć, że taki wniosek został kiedykolwiek przez kogokolwiek złożony (poza czynnościami podejmowanymi przez S. P.). Informacje zawarte w rejestrze wniosków dekretowych Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie nie potwierdzają złożenia wniosku. Dowodu na istnienie takiego wniosku nie przedstawiła także skarżąca.

Co do zmian numeracji stron akt archiwalnych organ po dokonaniu analizy zawartości tych akt stwierdził, że ewentualnie brak jest jedynie kart oznaczonych czcionką niebieską od nr 12 do 13 i należy domniemywać, że na kartach tych znajdowała się kolejna kopia orzeczenia z dnia 13 marca 1950 r.

Na powyższą decyzję W. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie rozpatrzenie wniosku Z. P. o przyznanie prawa własności czasowej. Zdaniem skarżącej o fakcie złożenia wymaganego przez art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie własności czasowej świadczy fakt wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia [...] marca 1950 r., odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 719/12, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ocenę o rzetelnym i wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, a także o braku potrzeby uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwało około 20 lat. W tym czasie organ pierwszej instancji poszukiwał wniosków dekretowych i dokumentów dotyczących spornej nieruchomości.

Sąd uznał, że skoro trwająca wiele lat kwerenda nie doprowadziła do odnalezienia innych dokumentów nieruchomości ponad te, które znajdują się w aktach sprawy, to zasadnie SKO w Warszawie uznało, że nie zachodzi potrzeba dalszego poszukiwania wniosku dekretowego, bowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne czyni zadość regułom postępowania administracyjnego.

Sąd podzielił także niekwestionowane stanowisko organów, że S. P. nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Składała ona jedynie wniosek z dnia 30 sierpnia 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika, że żaden inny podmiot nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Sąd podkreślił, że należy przy tym rozróżnić sytuację, w której z akt wynika, iż wniosek został złożony, ale brak go w aktach, bowiem uległ zaginięciu czy zniszczeniu z winy organu, od sytuacji, w której wniosku w aktach sprawy nie ma, ponieważ nigdy nie został złożony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można też tracić z pola widzenia faktu, iż Z. P. nie doręczono orzeczenia z dnia 13 marca 1950 r. Na znajdującej się w aktach własnościowych nieruchomości kopercie widnieje bowiem adnotacja ołówkiem – adresat wyprowadził się, z datą 18 marca 1950 r. i okrągłą pieczątką poczty z dnia 17 marca 1950 r. W aktach brak jest danych o nowym adresie Z. P., zaś w aktach własnościowych nie ma śladu jego aktywności. Z tego też powodu Sąd odmówił wiarygodności oświadczeniom A. C. oraz H. Ż. w przedmiocie informowania ich przez Z. P. o staraniach podjętych w celu odzyskania nieruchomości, to samo dotyczy złożenia wniosku dekretowego.

Co do zawartości akt własnościowych Sąd stwierdził jedynie nieporządek w ich prowadzeniu.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi, że wydanie orzeczenia dekretowego bez wniosku współwłaścicieli prowadzi do zanegowania rozstrzygnięcia SKO w Warszawie z dnia [...] września 1999 r. stwierdzającego nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. tylko z tego powodu, że materiał dowodowy nie uzasadniał niemożności pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania. Sąd podkreślił, że brak jest nie tylko wniosku dekretowego, ale i jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby uprawdopodobnić jego złożenie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 719/12, skargę kasacyjną wniosła W. J., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa procesowego, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) przez Z. P., co w konsekwencji uniemożliwiło uwzględnienie przedmiotowego wniosku przez gminę zgodnie z art. 7 § 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 6, 7 i 8 k.p.a., co polegało na przyjęciu przez organ administracji orzekający w sprawie domniemania nielegalności działania ówczesnych organów administracji poprzez przyjęcie, iż organy te w tej, jak i w innych sprawach wydawały decyzje odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego z urzędu bez wniosku przewidzianego w art. 7 § 1 dekretu i bez dokładnego oznaczenia adresatów takiej decyzji, jak również zastosowanie niedopuszczalnej analogii przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącej,
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegającego na nierozpatrzeniu przez organ administracyjny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów w przedmiocie złożenia wniosku administracyjnego przez Z. P.,
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 8 k.p.a., co polegało na wydaniu przez ten organ decyzji de facto sprzecznej z inną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego,
6. e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd przy orzekaniu istotnej części akt sprawy, co spowodowało nieodniesienie się do faktu, iż zarówno we wpisie do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jak również w orzeczeniu z dnia 13 marca 1950 r., odmawiającym prawa przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie wskazano braku wniosku jako podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy dla sąsiadującej nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z treścią wpisu do księgi wieczystej wpis nastąpił z powodu niezłożenia wniosku administracyjnego,
7. f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do uchybienia przez skarżącą terminowi zakreślonego we wskazanym przepisie na złożenie wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste,
8. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
9. a) art. 7 § 1, 2, 3 (winno być "art. 7 ust. 1, 2, 3") dekretu poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku Z. P. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego),
10. b) art. 7 § 1 (winno być "art. 7 ust. 1") oraz 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd w ślad za organem administracji, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej mogła być wydana z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że wydanie decyzji administracyjnej skierowanej bezpośrednio do Z. P. świadczy wprost o fakcie złożenia przez niego wniosku, gdyż tego typu akty wydawane były jedynie na wniosek. Wskazano, że w niniejszej sprawie objęcie nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy w trybie dekretu nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej mogło nastąpić w terminie 6 miesięcy od tej daty, czyli termin upływałby w lutym 1949 r., a decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej wydana została dopiero [...].marca 1950 r. Zatem od czasu złożenia wniosku administracyjnego do czasu wydania niekorzystnej decyzji upłynął co najmniej rok. Zatem oczywistym jest, iż w tym czasie Z. P. mógł zmienić miejsce swego zamieszkania i to nie raz, co było częste w okresie powojennym.

Wskazano, że Sąd błędnie przyjął, że aktywność Z. P. powinna pozostawić pisemne ślady w aktach sprawy. Z. P. mógł bowiem wielokrotnie osobiście zwracać się do odpowiednich organów i w bezpośrednich rozmowach uzyskiwać informację o możliwym zwrocie nieruchomości. Wskazano ponadto, że brak wniosku administracyjnego świadczy o niekompletności akt. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet jeśli były jakieś pisemne ślady aktywności Z. P., to zostały one zgubione przez organ. Ponadto – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd w ogóle nie odniósł się do zaniedbań organów w przedmiocie prowadzenia postępowania dowodowego, pomijając, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie.

Podniesiono ponadto, że przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] marca 1950 r. została wydana mimo braku wniosku dotychczasowych właścicieli, prowadzi de facto do zanegowania rozstrzygnięcia SKO w Warszawie z dnia [...] września 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 638/13, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłej w dniu 4 kwietnia 2013 r. uczestniczki postępowania J. K.-Z. Następnie postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r., na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 i 193 p.p.s.a., podjęto zawieszone postępowanie, bowiem zostali wskazani następcy prawni zmarłej strony postępowania – T. K.-S. i W. K. (poświadczony za zgodność z oryginałem odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VI Ns 1484/14 o stwierdzeniu nabycia spadku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienie przesłanek nieważności, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zarzuty skargi oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem nieskuteczność tego zarzutu pozwala na ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zostało w sprawie niniejszej przeprowadzone prawidłowo. Zarzuty podniesione w tym względzie w skardze kasacyjnej nie mogły więc być uznane za zasadne.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest nie tylko materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania w danej sprawie, ale także uzyskany przez sąd – w przypadku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane. Należy też podkreślić, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd bada jedynie czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją odpowiadają prawu.

Mając na uwadze treść zgromadzonej w sprawie dokumentacji aktowej należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, dochowując w tym postępowaniu reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy dołożyły należytej staranności przy poszukiwaniu ewentualnego wniosku dekretowego, który – jak wynika z twierdzeń osób zainteresowanych – miał być złożony w terminie, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Mimo trwającego wiele lat postępowania w sprawie nie tylko taki wniosek, ale nawet żaden ślad, że istotnie został on złożony, nie został odnaleziony. Skoro jedynym wnioskiem, jaki znajdował się w aktach sprawy jest złożony po terminie wniosek S. P. z dnia 30 sierpnia 1949 r., w którym wystąpiono jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a ponadto przeprowadzona analiza zawartości akt własnościowych nie dawała podstaw, by przyjąć, że w aktach tych znajdował się jeszcze inny, złożony w terminie wniosek, to wyczerpane zostały możliwości poszukiwania takiego dokumentu, bowiem także szeroka zewnętrzna kwerenda nie dała pozytywnego rezultatu.

Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym orzeczeniu, należy rozróżnić sytuację, w której z akt sprawy wynika, że wniosek taki został złożony, ale brak go w aktach, bowiem uległ zaginięciu czy zniszczeniu od sytuacji, w której wniosku w aktach sprawy nie ma i nie istnieją żadne przesłanki by uznać, że był złożony, lecz zaginął lub uległ zniszczeniu.

Organy administracji publicznej nie naruszyły w postępowaniu żadnego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jakie wskazano w skardze kasacyjnej. Kwestionowane decyzje poprzedzało postępowanie prowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Nie naruszono także art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia dokonane przez organy i przyjęte za podstawę wyrokowania znajdują oparcie w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, który został rozpatrzony i oceniony w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Organy nie pominęły oświadczeń złożonych przez A. C. i H. Ż. Oceniły natomiast prawidłowo, że treść tych oświadczeń nie dawała podstaw do ustalenia, że określonej treści wniosek w określonym konkretnie czasie został przez Z. P. złożony. Istotnych wątpliwości w tym względzie nie mogłoby usunąć przesłuchanie tych osób w charakterze świadków. Jakkolwiek dowód z przesłuchania świadków jest jednym ze środków dowodowych, który służy uzyskaniu wiedzy tych świadków o określonych okolicznościach faktycznych, to nie może on stanowić swoistego uzupełnienia akt administracyjnych.

A. C. i H. Ż. – według ich oświadczeń – dysponowały jedynie ogólnikowymi wiadomościami uzyskanymi od Z. P., który twierdził, że złożył wniosek dekretowy i będzie czynił starania o odzyskanie nieruchomości. Okoliczności złożenia wniosku o określonej treści i w określonej dacie nie można domniemywać. Niezależnie od tego, że pozostały zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że fakt taki nie miał miejsca, to taka swoista forma "odtworzenia", czy "uzupełnienia" części akt, nieprzewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogła znaleźć w sprawie zastosowania.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że w wielu przypadkach organy administracji, mimo że dotychczasowi właściciele nie występowali z wnioskiem dekretowym, wydawały decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej. Dlatego sam fakt wydania takiej decyzji nie daje podstaw by domniemywać, że stosowny wniosek został w sprawie złożony.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. organy administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie organy uchybiły powyższym obowiązkom, pomijając istniejące możliwości jej wyjaśnienia. Treść wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla sąsiedniej nieruchomości nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności stwierdzić należy, że skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., to słusznie nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu.

Z przedstawionych w dalszej części uzasadnienia przyczyn uznano, że w sprawie nie wystąpiły także przesłanki, by stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Brak więc było w sprawie podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Należy też ocenić, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały zgodnie z wymogami zwartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a, zarówno w zakresie przedstawienia stanu sprawy, stanowisk stron, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w pełni umożliwiała przeprowadzenia jego kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów zawartych w art. 7 ust. 1–3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Analizując treść orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w jego uzasadnieniu zawarto stwierdzenie o natychmiastowej wykonalności uzasadnionej interesem publicznym. Z tego sformułowania i z faktu wydania orzeczenia dla "Z. P. i innych", Sąd wywnioskował o chęci całościowego rozstrzygnięcia przez organ kwestii własnościowych, co także implikuje tezę o działaniu niejako "z urzędu" przy wydaniu tego orzeczenia.

Powyższa opinia wyrażona w zaskarżonym wyroku nie daje podstaw by twierdzić, że Sąd dokonał wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w której przyjął, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej mogła być wydana z urzędu. Sąd odwołał się jedynie do faktu znanego mu z urzędu (co podnoszono również wcześniej w niniejszym uzasadnieniu), że takie przypadki, wcale nierzadkie, w praktyce ówcześnie orzekających organów miały miejsce, jednocześnie w żaden sposób nie wyraził swojej aprobaty dla takich działań organów.

Skoro dokonane prawidłowo ustalenia faktyczne nie dawały podstaw by przyjąć, że w sprawie został złożony w terminie wniosek dekretowy, to już z tej przyczyny brak było podstaw do przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w oparciu o art. 7 dekretu. Nie mógł więc być również uwzględniony zarzut dotyczący niewłaściwej odmowy zastosowania przepisów dekretu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.