Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1030/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. – powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.; dalej: rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r.) – utrzymał w mocy decyzję Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2015 r. orzekającą o utracie przez [...] I. K. z dniem [...] lipca 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że I. K. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w B., Placówce Straży Granicznej Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, a od [...] kwietnia 2013 r. jest w służbie stałej. W dniu [...] kwietnia 2013 r. funkcjonariuszka złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Zgodnie ze złożonym wnioskiem, posiada ona prawo do 2 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.; dalej: rozporządzenie MSWiA z 21 czerwca 2002 r.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od [...]m2 do [...]m2.
Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] maja 2013 r. przyznał I. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł dziennie, mając na względzie, iż Oddział – nie dysponując wolnymi lokalami mieszkalnymi – nie mógł zrealizować prawa funkcjonariuszki do przydziału lokalu.
W toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. organ I instancji ustalił, że funkcjonariuszka na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] zawartej z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddziałem Regionalnym w B. w dniu [...] lipca 2014 r., zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. P. [...] w B. (miejscowość pobliska do miejscowości pełnienia służby), składający się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki o łącznej powierzchni [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2. W związku z powyższym Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] marca 2015 r. orzekł o utracie przez [...] I. K. uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lipca 2014 r.
Od powyższej decyzji funkcjonariuszka wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazując, że zajmowany lokal mieszkalny jest w użytkowaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, tym samym nie podlega oraz nie jest w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Jeżeli więc funkcjonariusz nie otrzymał przydziału lokalu określonego w art. 94 ust 1 w drodze decyzji administracyjnej, to przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu lub pomocy finansowej. Zaznaczyła również, że lokal mieszkalny położony w B. przy ul. P. [...] został wynajęty na podstawie umowy zawartej na [...] lat, bez prawa wykupu. Stąd, zdaniem odwołującej się, nieuzasadnione jest stanowisko przyjęte przez organ I instancji, jakoby posiadała ona lokal mieszkalny wchodzący w skład zasobu mieszkaniowego państwowych osób prawnych.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, iż zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z art. 92 i 99 ww. ustawy wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu, w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2 ustawy), albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3 ustawy).
W przedmiotowej sprawie zrealizowana została – wskazana w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej – przesłanka negatywna posiadania przez funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu zgodnie z przysługującymi normami. Jej spełnienie wyłącza możliwość przyznania odwołującej się lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również świadczenia zastępczego – równoważnika pieniężnego za jego brak. Uwzględniając zatem stan faktyczny i prawny sprawy, w ocenie organu odwoławczego, funkcjonariuszka w dacie podpisania umowy najmu miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przy zachowanych normach określonych w § 4 rozporządzenia MSWiA z 21 czerwca 2002 r.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że najem jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Zawarta umowa jest tytułem prawnym, zatem funkcjonariuszka stała się posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w związku z zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Czas na jaki zawarto umowę najmu lokalu mieszkalnego, jak i brak możliwości jego wykupu, pozostają bez wpływu na prawo funkcjonariuszki do równoważnika pieniężnego. Ustawodawca nie wiąże utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z prawem własności, ale z posiadaniem lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.
Organ odwoławczy wskazał również, że na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest państwową osobą prawną, która gospodaruje powierzonymi jej lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa. I. K. zajmuje na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny stanowiący własność Skarbu Państwa, a zatem spełniła – wskazaną w § 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2015 r. I. K. zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- - art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie może być kontynuowane prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pomimo dalszego istnienia określonych w tym przepisie warunków,
- - art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiła podstawa do badania braku utraty lub zrzeczenia się prawa do zajmowanego i posiadanego dotychczas lokalu mieszkalnego oraz wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego i stanowiącego własność państwowej osoby prawnej, względnie przesłanka posiadania takiego lokalu,
- 2) przepisów postępowania administracyjnego:
- - art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika mieszkaniowego można wzruszyć skutki takiej decyzji w trybie zwykłym, określonym w art. 104 § 1 k.p.a.,
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez wydanie decyzji bez materialnej podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego dającego legitymację do orzekania "o utracie uprawnień do pobierania równoważnika mieszkaniowego",
- - art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie, że w wypadku odpadnięcia warunku określonego w decyzji o przyznaniu równoważnika, wyłączną dopuszczalną formą ingerencji w byt decyzji dotychczasowej jest tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 lutego 2016 r., II SA/Wa 1030/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy.
Jednakże art. 99 ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: (1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, (2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, (3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, (4) w razie zbycia przez niego lub przez małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3.
Jeżeli funkcjonariusz, pomimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, nie otrzyma go, to stosownie do art. 96 ust. 1 ww. ustawy, przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Przepis art. 96 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego m.in. wysokość oraz warunki przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o to upoważnienie, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Stosownie do § 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada: (1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, (2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, (3) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, (4) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, (5) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobów towarzystwa budownictwa społecznego, (6) tymczasowej kwatery.
W myśl § 6 rozporządzenia, decyzje w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych, przy czym funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Zawiadomienia dokonuje się poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego określonego w § 5 (§ 7).
Organ zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zrealizowana została określona w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej przesłanka negatywna, dotycząca posiadania przez funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, zgodnie z przysługującymi normami. Jej spełnienie – poprzez wejście w posiadanie lokalu mieszkalnego wymienionego w pkt 3 § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – wyłącza możliwość przyznania odwołującej się lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również świadczenia zastępczego – równoważnika pieniężnego za jego brak.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 18 listopada 2009 r., I OPS 7/09 "Nie ulega wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i – jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu – jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej."
Uzasadnione jest zatem stanowisko organów orzekających, iż skarżąca – uzyskując z dniem [...] lipca 2014 r. lokal mieszkalny – utraciła w myśl art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. – prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.
Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że wydając decyzję w przedmiocie utraty z dniem [...] lipca 2014 r. uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego organy dopuściły się naruszenia powołanych wyżej przepisów. Z przedłożonej przez skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego z [...] lipca 2014 r. wynika, że została ona zawarta na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2015 r. poz. 746), zaś wynajmującym jest Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w W. Oddział Regionalny w B., reprezentowana przez upoważnionego wicedyrektora Oddziału. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy, dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych.
Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest państwową osobą prawną podległą Ministrowi Obrony Narodowej, zaś Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność. Agencja gospodaruje ww. nieruchomościami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy).
W ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący nieustalenia przez organy orzekające statusu prawnego lokalu będącego przedmiotem najmu przez skarżącą. W umowie z [...] lipca 2014 r. uprawniony organ wskazał lokal, który jest przedmiotem najmu, co uzasadnia przyjęcie stanowiska, że stanowi on własność Skarbu Państwa. Potwierdza to również treść odwołania, w którym skarżąca stwierdza, że użytkowane przez nią na podstawie ww. umowy mieszkanie jest mieniem Skarbu Państwa powierzonym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w celu gospodarowania. Przy czym, jak zasadnie zauważył organ, art. 99 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej mówi jednoznacznie o funkcjonariuszu posiadającym lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustawowe sformułowanie "posiadającemu (...) lokal mieszkalny", zawarte w ww. przepisie, należy interpretować jako każdą formę posiadania, a więc także posiadania zależnego – wynikającego z umowy najmu (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2000 r., I SA 937/99, LEX nr 53771).
Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego trybu rozstrzygnięcia o utracie prawa do równoważnika pieniężnego. W myśl art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej sprawy przydziału i opróżniania lokalu mieszkalnego oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 95, 96 i 98 ustawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Utrata prawa do równoważnika pieniężnego należy do zakresu takich spraw. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2001 r., OSA 8/2001 (ONSA 2002/3, poz. 95), gdzie stwierdzono, że "Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz. U. 1990 r. Nr 78 poz. 462 ze zm.), orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej."
Oznacza to, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] lipca 2014 r.
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której przyznano równoważnik pieniężny, jako decyzji warunkowej, winna nastąpić na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć bowiem należy, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie jest decyzją opatrzoną warunkiem, zostaje bowiem wydana na wniosek funkcjonariusza w przypadkach zdefiniowanych w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Natomiast przesłanki negatywne przyznania równoważnika pieniężnego, o których mowa w § 2 rozporządzenia, nie są częścią składową wydawanych decyzji, lecz jedynie eliminują prawo funkcjonariusza do równoważnika, co skutkuje wydaniem decyzji konstytutywnej, odmawiającej przyznania prawa do równoważnika. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 7 rozporządzenia, funkcjonariusz ma obowiązek zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. Złożenie takiego oświadczenia daje podstawę do wydania stosownej decyzji administracyjnej.
Niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącą na § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z tego powodu, że skarżąca weszła w posiadanie lokalu mieszkalnego, który zaspokaja jej potrzeby mieszkalne (§ 1 pkt 3 rozporządzenia), nie zaś dlatego, że utraciła zajmowany dotychczas lokal mieszkalny.
Sąd I instancji stwierdził więc, że brak było podstaw do pobierania przez skarżącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego jej decyzją organu I instancji z [...] maja 2013 r. w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka negatywna określona w § 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. skarżąca uzyskała na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, spełniający przysługujące jej normy zaludnienia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2016 r., II SA/Wa 1030/15, wniosła I. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego w postaci:
- 1) art. 99 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2001 r., Nr 118, poz. 1014 ze zm.; dalej: r.s.r.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "organ zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zrealizowana została – określona w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej – przesłanka negatywna dotycząca posiadania przez funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego zgodnie z przysługującymi normami. Jej spełnienie – poprzez wejście w posiadanie lokalu mieszkalnego wymienionego w pkt 3 § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – wyłącza możliwość przyznania odwołującej się lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również świadczenia zastępczego – równoważnika pieniężnego za jego brak", podczas, gdy w badanej sprawie ww. przepisy o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie znajdują zastosowania z uwagi na przedmiot postępowania przyjęty przez organy, a co za tym idzie, nie mogą stanowić podstawy prawnej do orzekania przez organ o cofaniu przyznanego uprzednio świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego;
- 2) art. 99 pkt 2 i art. 96 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 pkt 3 r.s.r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "uzasadnione jest stanowisko organów orzekających, iż skarżąca – uzyskując z dniem 21 lipca 2014 r. lokal mieszkalny – utraciła w myśl art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 96 ust. 1 ww. ustawy w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego", a więc błędnie przyjęto, że lokal przydzielony umową przez WAM jest lokalem mieszkalnym, podczas gdy miał on status kwatery wojskowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.); § 1 r.s.r. naruszono też przez to, iż regulacja ta wymaga aby: a) lokal stanowiący zaporę dla korzystania ze świadczenia był przyznany na podstawie decyzji, podczas gdy lokal przydzielony przez WAM został przyznany w drodze umowy oraz aby lokal należał do podmiotów wymienionych w § 1 pkt 1-6 r.s.r. (w tym Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego), co dopiero wówczas uprawniało organy do przyrównywania jego powierzchni do norm zaludnienia wedle, powołanego przez WSA, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1005);
- 3) art. 101 ust. 5 w zw. z art. 96 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca utraciła "uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stała się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] lipca 2014 r.", będące konsekwencją uprzedniego nieuprawnionego przyjęcia przez tenże Sąd, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego należy do zakresu spraw przydziału i opróżniania lokalu mieszkalnego oraz załatwiania spraw, o których mowa w art. 95, art. 96 i art. 98 tej ustawy następuje w formie decyzji administracyjnej, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że "nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego trybu rozstrzygnięcia o utracie prawa do równoważnika pieniężnego", podczas, gdy fakt zawarcia umowy najmu lokalu przez skarżącą nie powoduje ex lege utraty przez nią prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, a co za tym idzie decyzje organu I i II instancji wydano bez materialnoprawnej podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego dającego legitymację do orzekania "o utracie uprawnień do pobierania równoważnika mieszkaniowego";
- 4) art. 96 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 r.s.r. w zw. z § 2 r.s.r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie jest decyzją opatrzoną warunkiem, zostaje bowiem wydana na wniosek funkcjonariusza w przypadkach zdefiniowanych w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r." oraz że "przesłanki negatywne przyznania równoważnika pieniężnego, o których mowa w § 2 rozporządzenia, nie są częścią składową wydawanych decyzji, lecz jedynie eliminują prawo funkcjonariusza do równoważnika, co skutkuje wydaniem decyzji konstytutywnej, odmawiającej przyznania prawa do równoważnika", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozumowania przez tenże Sąd, że "nie ma racji skarżąca twierdząc, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której przyznano równoważnik pieniężny, jako decyzji warunkowej, winna nastąpić na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.", podczas, gdy z treści ww. przepisów jednoznacznie wynika, że decyzja na mocy której przyznawany jest funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny jest decyzją opatrzoną warunkiem, gdyż funkcjonariusz uzyskuje prawo do równoważnika pieniężnego pod warunkiem, spełniania przesłanek wymienionych w art. 96 ust. 1 u.s.g. oraz § 1 pkt 1 - 6 r.s.r., zaś warunki, o których mowa w § 2 pkt 1 - 5 r.s.r. są częścią składową wydawanych decyzji, a co za tym idzie - wyłączną dopuszczalną formą ingerencji w byt decyzji dotychczasowej jest tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;
- 5) § 2 pkt 1 r.s.r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącą na § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z tego powodu, że skarżąca weszła w posiadanie lokalu mieszkalnego, który zaspokaja jej potrzeby mieszkalne (§ 1 pkt 3 rozporządzenia), nie zaś dlatego, że utraciła zajmowany dotychczas lokal mieszkalny", podczas, gdy lokal wynajmowany przez Skarżącego od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nie jest w dyspozycji Straży Granicznej i nie podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, lecz podlega Ministrowi Obrony Narodowej, a więc Skarżąca nie przestała spełniać warunku korzystania z prawa do równoważnika pieniężnego;
- II. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 6 r.s.r. oraz art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 r.s.r., poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak i decyzja Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia", podczas, gdy skarga winna zostać uwzględniona z uwagi na:
- - wydanie przez organ I i II instancji decyzji bez materialnej podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego dającego legitymację do orzekania "o utracie uprawnień do pobierania równoważnika mieszkaniowego" co dowodzi naruszenia przez organy zasady trwałości decyzji ostatecznej z art. 16 § 1 k.p.a., oraz
- - pominięcie przez organ I i II instancji, że w przypadku odpadnięcia warunku określonego w decyzji o przyznaniu równoważnika, wyłączną dopuszczalną formą ingerencji w byt decyzji dotychczasowej jest tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (u.s.g.) "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." Istotą tego unormowania jest zapewnienie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz Straży Granicznej stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych m.in. równoważnika pieniężnego. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 u.s.g. "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej." W orzecznictwie zwraca się uwagę, że równoważnik ma charakter kompensacyjny i – jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu – jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze.
Prawo do równoważnika jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 u.s.g., jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto, podkreślano, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu zostało ściśle powiązane z prawem do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, które jest realizowane w drodze decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Inaczej mówiąc, funkcjonariusz, który nie ma prawa (nie spełnia warunków) do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 listopada 2009 r., I OPS 7/09, ONSAiWSA 2010/1/6; z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08, ONSAiWSA 2008/5/78). Funkcjonariusz straży granicznej traci uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 kwietnia 2005 r., OSK 1300/04; 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07; 17 stycznia 2014 r., I OSK 121/13).
Mówiąc wprost, funkcjonariuszowi przysługuje tak długo prawo do równoważnika, jak długo przysługuje mu niezrealizowane prawo do mieszkania, czyli nie posiada on lokalu mieszkalnego o powierzchni zapewniającej minimum określonej normy zaludnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1847/07). Jeżeli natomiast funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją, to orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytucyjnej (wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2001 r., OSA 8/01). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 930/16, LEX nr 2480747).
Z tych też przyczyn nie można było podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny jest decyzją warunkową, a niedopełnienie warunku powinno skutkować wygaszeniem decyzji. Równoważnik pieniężny jest świadczeniem o charakterze ciągłym, którego zarówno przyznanie, jak i pozbawienie odbywa się w drodze decyzji konstytutywnej, do wydania której podstawę prawną stanowi art. 101 ust. 5 w zw. z art. 96 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 5 stanowi bowiem, że załatwianie spraw, o których mowa m.in. w art. 96 (czyli spraw dotyczących przysługiwania – a więc przyznawania i pozbawiania – równoważnika pieniężnego), następuje w formie decyzji administracyjnej. Warunek wymieniony w § 2 rozporządzenia stanowi przesłankę negatywną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, która następnie, jeżeli się ziściła na skutek zmiany okoliczności faktycznych, wobec utraty stosownego uprawnienia przez funkcjonariusza, skutkuje koniecznością wydania (nowej) decyzji konstytutywnej.
Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji należy odróżniać od wygaśnięcia prawa nią przyznanego. "Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. (...) Jeżeli strona dopełni warunku, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji" (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 162 k.p.a., LEX/el 2016). Decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do równoważnika pieniężnego nie zawierała żadnego warunku, od wypełnienia którego zależne było jej wykonanie. Nie może być więc mowy o wygaszeniu tej decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tego względu bezzasadne są zarzuty naruszenia: art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 w zw. z § 2 rozporządzenia oraz art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia art. 101 ust. 5 w zw. z art. 96 ust. 1 u.s.g. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 99 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 u.s.g. w związku z § 1 i 4 rozporządzenia i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 6 rozporządzenia oraz art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 rozporządzenia i art. 16 § 1 k.p.a. Jako prawidłową należało uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, że wobec ziszczenia się przesłanki z art. 99 pkt 2 u.s.g. i wygaśnięcia prawa do lokalu mieszkalnego skarżąca utraciła prawo do równoważnika pieniężnego, a to z kolei czyniło koniecznym wydanie decyzji pozbawiającej ją tego uprawnienia. Niezasadnie przy tym dopatruje się skarżąca kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia § 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez "niewłaściwe zastosowanie", skoro Sąd I instancji wyraźnie wskazywał, że przepis ten "w tej sprawie nie miał zastosowania (...)".
Ponadto zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej (...), jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. W ustalonym stanie faktycznym, skarżąca zawarła [...] lipca 2014 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego z Wojskową Agencją Mieszkaniową, a więc osobą prawną (zob. art. 8 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu z 2014 r.) na podstawie – jak w niej wyraźnie wskazano – art. 29 ust. 1 tej ustawy. W myśl natomiast jej art. 1a pkt 1 i 2 tej ustawy, kwatera to też lokal mieszkalny.
Tym samym skarżąca kasacyjnie spełniła negatywną przesłankę wyłączającą ją od prawa uzyskania lokalu mieszkalnego (art. 99 ust. 2 u.s.g.), a więc jak wyżej wskazano "głównego prawa", to również spełniła negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika z § 1 ust. 3 rozporządzenia, uzyskując lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu państwowej osoby prawnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.