Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1485/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania świadczeń wychowawczych.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 13 i art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 214), dalej jako "u.p.p.w.d.", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu musi być zawsze uznany za członka tej rodziny,
- 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednorazowe uzyskanie dochodu z tytułu nadgodzin w takiej wysokości, która nie powtórzyła się w następnych miesiącach, stanowi uzyskanie dochodu i podstawę do powiększenia dochodu o kwotę osiągniętą z tego tytułu, podczas, gdy z treści ustawy jednoznacznie wynika, że dochód powinien być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli powinien być to dochód uzyskiwany długotrwale.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej zarówno w całości, jak i w części.
W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podniosła, że do dochodu rodziny został zaliczony dochód jej męża, z którym pozostawała w tym czasie w separacji faktycznej. Wskazała, że jej mąż złożył pozew o rozwód [...] sierpnia 2016 r., zaś [...] stycznia 2017 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł rozwód z wyłącznej winy męża. Wyrok ten uprawomocnił się [...] października 2017 r. Skarżąca powołując się na art. 2 pkt 13 i 16 u.p.p.w.d. podniosła, że organy błędnie zinterpretowały owe przepisy. Jej zdaniem w przedmiotowej sprawie należało dokonać takiej subsumpcji prawa pod ustalone okoliczności, "która odpowiadałaby konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa stanowiących istotę demokratycznego państwa prawa", mając na względzie jej trudną sytuację osobistą. Podniosła, że skoro mąż nie przeznacza swoich dochodów na utrzymanie rodziny, to nie ma podstaw, by jego dochód był wliczany do dochodu rodziny skarżącej.
Wskazała również, że jej mąż wyższe wynagrodzenie osiągnął tylko w maju 2016 r., przy czym kryterium dochodowe zostało przekroczone nieznacznie, jednorazowo i było spowodowane zaliczeniem do dochodu uzyskanego nadgodzin w ilości, która w późniejszym okresie nigdy się nie powtórzyła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do jej rozpoznania wskazać należy, że związanie treścią skargi kasacyjnej, o którym była mowa powyżej nakazuje ustalić, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego. Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza bowiem, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny.
Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Wskazać też należy, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy u.p.p.w.d. Celem przyznawanego świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Po zmianach dokonanych 1 lipca 2019 r., świadczenie wychowawcze określone w u.p.p.w.d. przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. na każde dziecko w rodzinie, do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia (art. 4 ust. 3 u.p..p.w.d.). Jednakże stan faktyczny przedmiotowej zmiany dotyczy sytuacji, sprzed ww. zmiany przepisów u.p.p.w.d.
Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczy naruszenia art. 2 pkt 13 i art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu musi być zawsze uznany za członka tej rodziny.
Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji. Jak natomiast wskazano powyżej zarzucając błędną wykładnie przepisu należy wykazać na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, bądź też należy wykazać błędne zastosowanie przez sąd normy prawa materialnego. Zarzut ten nie mógł więc zostać uwzględniony – sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem wskazanych przepisów u.p.p.w.d. ani się na nie powoływał – nie mógł zatem ich naruszyć. Ponadto stawiając ów zarzut, skarżąca kasacyjnie podnosi kwestię liczby członków jej rodziny, wskazując że jej mąż, z którym była wówczas w separacji nie powinien być uznany za członka rodziny. Szerzej omawia i podkreśla ową okoliczność w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W istocie więc skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem na wstępie wskazano, że po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a po drugie ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.
Tak więc zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, a takiego zarzuty skarżąca kasacyjnie nie zawarła w złożonym środku zaskarżenia. Oznacza to, że sąd rozpoznawał sprawę na podstawie ustalonego stanu faktycznego, zgodnie z którym w skład rodziny skarżącej oprócz niej samej i dzieci, wchodzi także mąż.
Drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA dokonał jego błędnej wykładni przyjmując, że jednorazowe uzyskanie dochodu z tytułu nadgodzin wypracowanych przez jej męża, stanowi uzyskanie dochodu i podstawę do powiększenia dochodu o kwotę osiągniętą z tego tytułu. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do oceny czy w sprawie prawidłowo ustalono wysokość dochodu uzyskanego, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przepisie tym jest mowa o dochodzie, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo".
Należy mieć również na uwadze, że art. 48 ust. 2 u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do tego świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu.
Ponadto zgodnie z ówczesnym art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 1 lit. a przyjmuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepisy powyższe są w swym brzmieniu jednoznaczne wykluczając dowolność w kwalifikowaniu składników podlegających odliczeniu od uzyskiwanego przychodu celem obliczenia dochodu.
Decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego ma charakter związany, a ustalając prawo do tego świadczenia na pierwsze dziecko, przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny należy uwzględnić, zgodnie z dyspozycją ustawy, zmiany w wysokości dochodu w rodzinie na dzień składania wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W ocenie NSA, brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy nie zezwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawarłby stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres", co miałoby wskazywać na jego intencje, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, a nie w jego części. Dodatkowo chodzi tu o każdy dochód uzyskiwany w okresie na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego i który rozliczany jest miesięcznie.
W przedmiotowej sprawie nastąpiło uzyskanie dochodu przez męża skarżącej, który podjął zatrudnienie z dniem [...] kwietnia 2016 r. Spowodowało to przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Słusznie zatem wskazał sąd pierwszej instancji, że do ustalenia, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w przypadku uzyskania dochodu spowodowanego podjęciem zatrudnienia, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, należy do miesięcznych dochodów wszystkich członków rodziny doliczyć kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Jak wskazał "wykładnia art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. nie pozwala na czynienie wyliczeń w celu uzyskania średniej z przewidywanego okresu świadczeniowego".
Sąd dokonał prawidłowej wykładni wysokości dochodu uzyskanego przez członków rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Ponadto dochód ten został uzyskany ze stosunku pracy, co wskazuje, że ma on charakter ciągły.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.