Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2004 r., II SA/Wr 1566/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi Małgorzaty i Zbigniewa R. na decyzję Wojewody O. z dnia 18 września 2001 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją Wojewody O. z dnia 31 grudnia 1998 r. (...) została wywłaszczona nieruchomość położona we wsi O. gmina N. oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 129, 130 i 131 o pow. łącznej 1,0200 ha, ujawniona w księdze wieczystej jako własność Małgorzaty i Zbigniewa R. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 stycznia 2000 r. (...), a skarga, jaką w tym zakresie wnieśli Skarżący do NSA została oddalona.
Decyzją z dnia 2 marca 2000 r. Starosta N. ustalił wysokość odszkodowania na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. na dzień 31 grudnia 1998 r. w kwocie 5749 zł oraz orzekł, że zostanie ona zwaloryzowana na dzień wypłaty. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość rynkowa nieruchomości wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego. Wnosząc odwołanie małżonkowie R. zakwestionowali wysokość odszkodowania, z uwagi na to, że nieruchomość została określona w operacie szacunkowym jako łąka, podczas gdy teren ten był przeznaczony pod budowę zbiornika retencyjnego, a więc powinien być potraktowany jako działka budowlana. W wyniku odwołania Wojewoda O. decyzją (...) z dnia 18 września 200l r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż wartość nieruchomości została ustalona prawidłowo na podstawie oceny biegłego. W skardze do Sądu Administracyjnego Małgorzata i Zbigniew R. podnieśli zarzut, iż przyznane odszkodowanie nie odzwierciedla ceny rynkowej nieruchomości.
Wysokość odszkodowania naruszała więc konstytucyjne prawo własności. Ponadto skarżący zarzucili, iż wydając decyzję z dnia 2 marca 2000 r. Starosta nie określił stanu faktycznego nieruchomości na dzień wydania decyzji przez jej szczegółowy opis, pominął okoliczność, że przedmiotowe działki zostały określone w planie zabudowania przestrzennego Gminy N. jako działki budowlane. Skarżący wskazali także, że odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości powinno być sprawiedliwe i ekwiwalentne. Tymczasem wysokość odszkodowania, jaką ustalono w sprawie wywłaszczenia działek nr 129, 130 i 131 we wsi Ob. nie spełniało powyższych przesłanek, a tym samym naruszało art. 21 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że Rada Miejska w N. nie podejmowała uchwał w przedmiocie przekwalifikowania działek we wsi O. na działki budowlane, stąd operat szacunkowy prawidłowo określał wartość przysługującego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Podstawowa zasada, określająca zakres odpowiedzialności odszkodowawczej została sformułowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /dalej ustawa, t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w art. 128 ust.
1. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub prawa, przy czym, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy, podstawę do ustalenia jego konkretnej wysokości stanowi wartość rynkowa nieruchomości. W rozumieniu art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu /ust. 1 art. 130/, zaś ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości /ust. 2 art. 130/. Należy zatem mieć na uwadze stan faktyczny w jakim znajdowała się wywłaszczana nieruchomość, a więc poza jej położeniem, również rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości. Opinia biegłego rzeczoznawcy nie ma przy tym charakteru wiążącego, podlega ocenie sądu. Takie działanie według oceny WSA nie naruszało zasady swobodnej oceny materiału dowodowego /art. 80 Kpa/, zaś sama zaskarżona dcecyzja wydana została zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 107 par. 3 Kpa. Według WSA decyzja ta odpowiadała również regułom, określonym w art. 134 ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/. W szczególności zważyć należy, że wartość rynkową spornej nieruchomości określono metodą cenowo-porównawczą przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie rynkowym, funkcji wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego, położenia nieruchomości, stopnia wyposażenia w elementy infrastruktury technicznej przy porównaniu cen nabytych nieruchomości w tym samym okresie przez Gminę N. pod budowę zbiornika retencyjnego od osób fizycznych w drodze dobrowolnej umowy. Stąd opierając się na ocenie rzeczoznawcy nie naruszono dyspozycji zawartej w art. 134 ust. 1 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie z akt nie wynika, aby Skarżący przedstawili alternatywną propozycję ustalenia wysokości odszkodowania, w tym inny operat. Z akt nie wynika też, aby wywłaszczana nieruchomość miała inny charakter niż przyjęto w operacie.
Małgorzata i Zbigniew R. działający za pośrednictwem radcy prawnego wnieśli od tego wyroku skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 1, 134 ust. 1 i 150 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/, polegające na przyjęciu, że opinia rzeczoznawcy majątkowego o wysokości odszkodowania jest zgodna z regułami określonymi w tych przepisach, oraz, że samo odszkodowanie odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości. Podnieśli również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów art. 106 par. 3 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej p.p.s.a., Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez ich niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że organ II instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia ponownej wyceny, ewentualnie, że nie miał on obowiązku wystąpienia do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, o co zresztą wnosili skarżący już w postępowaniu przed Wojewodą O. - organem odwoławczym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono ponadto, że zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z 23 września 2004 r. wskazywano, że Wojewoda O. utrzymując w mocy decyzję starosty N. nie ustosunkował się do zarzutów odnośnie oszacowania nieruchomości. Pomimo podnoszonych uchybień również WSA uznał prawidłowość poprzedniej decyzji. W stosunku do decyzji wojewody skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten przesądza zdaniem Skarżących o tym, jaki wpływ na określenie wartości rynkowej ma aktualny sposób jej użytkowania oraz przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel, określający zmianę sposobu użytkowania.
Opinia rzeczoznawcy tego nie uwzględnia, mimo, iż wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny - budowę zbiornika retencji wodnej, ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Na. Uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia 15 lutego 1996 r. (...) określony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zbiornika retencyjnego wody dla potrzeb rolnictwa w rejonie wsi Ob. - J. - M. Zgodnie z par. 2 pkt 3 uchwały na realizację zbiornika przeznaczono działki 129, 130 i 131. Kolejną uchwałą z dnia 24 marca 1997 r. (...) działki te zostały przekwalifikowane na działki budowlane, przeznaczone pod budowę zbiornika retencyjnego. Wywłaszczenie nastąpiło zaś decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. /decyzja Wojewody O./. Oznacza to, iż w dniu wywłaszczenia nieruchomość stanowiła działkę budowlaną. Tymczasem w operacie szacunkowym przyjęto, że wywłaszczeniu podlega nieruchomość rolna i zaniechano ustalenia jej wartości według alternatywnego sposobu użytkowania.
Potwierdzają tę tezę dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody O. w sprawie wywłaszczenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z 30 stycznia 2000 r. (...) stwierdził, że inwestycja ta jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro uchwałą z dnia 24 marca 1997 r. wywłaszczona nieruchomość została przekwalifikowana na działki budowlane, Sąd pierwszej instancji miał możliwość poczynienia odmiennych ustaleń. Skarżący nie mieli obowiązku przedłożenia innego operatu, bądź orzeczenia rzeczoznawców majątkowych, gdyż zgodnie z art. 106 par. 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu, lub na wniosek strony, przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu.
Sąd mógł też uchylić decyzje i przekazać sprawę do rozpoznania organowi, gdy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd nie tylko nie zwrócił się o wydanie stosownej opinii, ale nie odniósł się nawet do zarzutu skarżących odnośnie tej opinii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Do rangi jednej z zasad ogólnych, zawartych w rozdziale 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm./ podniósł ustawodawca zasadę ochrony przez RP prawa własności. W szczególności, w art. 21 ust. 2 Ustawy Zasadniczej wskazano, iż wywłaszczanie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Rozwinięcie powyższych zasad zawarte zostało w art. 112 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.
Aby zatem określony podmiot publiczny /Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego/ mógł odebrać obywatelowi własność należącej do niego nieruchomości muszą zostać równocześnie spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. w budową autostrad, zbiorników retencyjnych etc. Drugi zaś warunek to wypłacenie słusznego odszkodowania. Stąd istotne jest poszukiwanie porozumienia z dotychczasowym właścicielem, który jednak nie może zgłaszać nieuzasadnionych, czyli wygórowanych stawek odszkodowania.
W niniejszej sprawie istotę sporu stanowi wyłącznie kwestia wysokości słusznego wynagrodzenia, jakie powinno zostać przyznane Skarżącym - Małgorzacie i Zbigniewowi małżonkom R. z tytułu wywłaszczenia, należących do nich działek nr 129, 130 i 131, o łącznej powierzchni 1,0200 ha, położonych we wsi O. w gminie N. w województwie O. Poza sporem pozostaje natomiast okoliczność celu publicznego, na realizację którego dokonywane jest w niniejszej sprawie wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2001 r. /I SA 425/00/ oddalił bowiem skargę Państwa R., wskazując w uzasadnieniu, iż budowa zbiornika retencji wody dla potrzeb rolnictwa Gmina N. może stanowić cel publiczny, dający podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. Zauważył przy tym, iż decyzje wydane w tym przedmiocie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (...), a wcześniej Wojewodę O. (...) nie naruszały zarówno przepisów Konstytucji RP, jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.
Istota zarzutu, zawartego w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, iż operat szacunkowy, wykonany przez W. W. w dniu 6 marca 2000 r., przy uwzględnieniu którego /niezasadnym uwzględnieniu, jak twierdzą Skarżący/, organy administracji ustaliły wartość wywłaszczanej nieruchomości, był obarczony poważnymi błędami. Miały one istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy i polegały na:
- - nieuwzględnieniu przez rzeczoznawcę majątkowego faktu, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. działki o nr 129, 130 i 131 były określone w ewidencji gruntów jako działki budowlane, nie zaś jak dotychczas działki rolne;
- - na nieprzyjęciu w związku z tym obowiązku, o którym jest mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, inną metodą. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął tego pod uwagę, czym zdaniem Skarżących naruszył art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1-4 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej /tj. naruszenia przez Sąd wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami/, należy zauważyć, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny posłużył się metodą cenowo - porównawczą, nie zaś jakąkolwiek inną, alternatywnie wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /dalej jako rozporządzenie, Dz.U. nr 98 poz. 612/. Zgodnie bowiem z par. 4 rozporządzenia do określania wartości rynkowej nieruchomości /o której mowa w art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i która może być brana od uwagę przy określaniu wartości wywłaszczanej nieruchomości/, stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe. Ustawodawca jednocześnie wyraźnie wskazał w rozporządzeniu sytuacje, w których każda z tych metod powinna znaleźć zastosowanie.
Zgodnie z par. 7 ust. 1 rozporządzenia podejście dochodowe mogło znajdować zastosowanie jedynie przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących dochód lub mogących przynosić dochód, pod warunkiem że wysokość tego dochodu jest znana lub możliwa do określenia. Natomiast w stosunku do pozostałych nieruchomości, aby obliczyć ich wartość rynkową należy posłużyć się podejściem cenowo - porównawczym. Polega ono, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to może mieć zastosowanie, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych.
Ponadto, niezależnie od konkretnego stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie i od wybranej metody sporządzania opinii, biegły rzeczoznawca miał zawsze obowiązek rozpocząć szacowanie od analizy transakcji na rynku nieruchomości. W operacie sporządzonym przez biegłego S. W. takie działanie zostało wykonane. Porównano bowiem ceny nieruchomości nabytych w tym samym okresie przez Gminę N. pod budowę zbiornika retencyjnego od osób fizycznych w drodze dobrowolnej umowy cywilnej. Oznacza to, iż ustalona w ten sposób wartość nieruchomości uwzględniała aktualnie kształtujące się ceny w obrocie rynkowym, funkcję wyznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego, położenie nieruchomości, stopień /a dokładniej brak/ wyposażenia w elementy infrastruktury technicznej.
Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił, iż powołany biegły - rzeczoznawca majątkowy i tak nie miałby możliwości wyboru innej /alternatywnej/ metody oszacowania wartości nieruchomości, z uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. tylko metoda cenowo - porównawcza mogła mieć zastosowanie do nieruchomości należących do skarżących. Nieruchomość ta była łąką, która nie przynosiła aktualnie dochodu. Okoliczność ta jest niezależna od tego, jakie przeznaczenie było wpisane dla tych działek w ewidencji gruntów na dzień 31.12.1998 r. Należy bowiem mieć na uwadze, iż cel, dla którego zmieniono przeznaczenie dla wywłaszczanych działek nie polegał na umożliwieniu budowy domów letniskowych, tudzież infrastruktury turystycznej, lecz zbiornika retencyjnego na wodę dla potrzeb rolnictwa.
W związku z tym wymaganie przez Skarżących, aby traktować przy określaniu wartości ich działki jako działki budowlane, a następnie dokonać alternatywnej wyceny, o której jest mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenić należy jako całkowicie niezasadne. Tym bardziej, iż takie "szczególne" traktowanie stanowić by mogło niejako swoistą nagrodę za sam fakt, iż Skarżący nie zgodzili się na wcześniejszy wykup nieruchomości za cenę rynkową, ustaloną pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a ich sąsiadami, którzy zbyli nieruchomości jeszcze przed zmianą ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd ocena WSA w Warszawie nie naruszała przepisów art. 128 ust. 1, 134 ust. 1 i 150 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani też rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ustalona w postępowaniu administracyjnym wartość wywłaszczanej nieruchomości na dzień wydawania zaskarżonej decyzji odzwierciedlała jej faktyczną wartość. Tym samym nie można mówić w niniejszej sprawie o pokrzywdzeniu Państwa R. przez organy administracji publicznej, w tym o naruszeniu ich konstytucyjnego prawa do ochrony własności, określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zatem wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody O. jest orzeczeniem prawidłowym. Jako prawidłowe należy także ocenić ustalenie Sądu, iż nie zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia przez WSA prawa procesowego - art. 106 par. 3 p.p.s.a. należy zauważyć, iż jest on niezasadny. Przepis art. 106 par. 3 p.p.s.a. ma jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopiero w sytuacji, w której Sąd poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy w sprawie może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Dodatkową przesłanką pozwalającą na zastosowanie tego przepisu jest brak nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Brak było zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 106 par. 3 p.p.s.a. Skarżący kwestionowali jedynie charakter działki, a okoliczność tę Sąd mógł ustalić samodzielnie na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.