Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 146/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 755/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" w Gdańsku na odmowę Polskiego Związku [..]ego - Zarządu Okręgowego w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej, uchylił zawartą w pismach Polskiego Związku [..]ego – Zarządu Okręgowego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2012 r. L.dz. 1189/2012 i 11 lipca 2012 r. L.dz. 1318/2012 odmowę udzielenia P.G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[..]" informacji dotyczących kosztów szkolenia przeprowadzonego w terminie od 11 kwietnia do 13 maja 2012 r. dla nowowstępujących do Polskiego Związku [..]ego – zgodnie z wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. w zakresie objętym punktami od 3 do 21 tego wniosku oraz umorzył postępowanie w pozostałej części.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Zarządu o udzielenie informacji prasowej na temat kosztów szkolenia, organizowanego przez ten Zarząd w 2012 r., służącego uzyskaniu uprawnień podstawowych do wykonywania polowania.

Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. Zarząd odmówił udzielenia informacji prasowej w tej sprawie, podnosząc, że tego rodzaju zapytania były już kierowane do tego organu Polskiego Związku [..]ego, a związana z tym sprawa tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygnaturą akt II SA/Lu 698/11, dotycząca udzielenia na to zapytanie odpowiedzi, nie została dotychczas zakończona prawomocnym wyrokiem.

W dniu 28 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Zarządu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa Zarząd pismem z dnia 11 lipca 2012 r. ponownie odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji prasowej.

Odmowa udostępnienia informacji wyrażona w tych pismach, jak podkreślił skarżący, była niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, gdyż żądana informacja jest informacją prasową, a więc odmowa jej udzielenia była dopuszczalna tylko wyjątkowo, to jest wówczas, gdyby objęta była ustawowo chronioną tajemnicą.

Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że jego wniosek dotyczył podania informacji objętej tajemnicą lub naruszał prawo do prywatności. Dane żądane we wniosku są informacjami o działalności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Lublinie, do których prasa ma dostęp w myśl przepisów ustawy – Prawo prasowe.

Wbrew stanowisku Zarządu wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2012 r. nie dotyczył tej samej informacji, której nieudzielenie było przedmiotem postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 698/11. W 2011 r. skarżący domagał się wskazania mu kalkulacji kosztów szkolenia przed jego przeprowadzeniem, a także kosztów szkoleń w innych latach. Informacja, której obecnie żąda, dotyczy zaś kosztów poniesionych w 2012 r., a więc po przeprowadzeniu szkolenia i egzaminów, a nie kalkulacji tych kosztów przed szkoleniem.

W ocenie skarżącego, z przepisu art. 42 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo [..]e wynika, że Polski Związek [..] wykonuje szereg czynności w imieniu państwa, w tym w szczególności wydaje państwowe uprawnienia do polowania. Z powyższych przepisów, zdaniem skarżącego, wynika, że skarżący był uprawniony do uzyskania żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [..]ego w Lublinie wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Zarządu pisma z dnia 13 czerwca oraz 11 lipca 2012 r. nie stanowiły odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2012 r., a jedynie poinformowano w nich wnioskodawcę o konieczności wstrzymania się przez organ od udzielenia odpowiedzi na ten wniosek do czasu zakończenia sprawy II SA/Lu 698/11. Organ PZŁ podkreślił, że nie może udzielić odpowiedzi na 15 pytań skarżącego dotyczących wysokości wynagrodzenia wykładowców prowadzących szkolenie z poszczególnych zagadnień objętych tematyką kursu, gdyż informacje na ten temat są objęte tajemnicą.

Jednocześnie Zarząd poinformował, odpowiadając na zapytania zawarte w pkt 1 i 2 pisma z dnia 5 czerwca 2012 r., że w wiosennym kursie dla "nowowstępujących" wzięło udział 60 osób, a opłata za kurs ponoszona przez każdą z tych osób wynosiła 800 zł netto (984 zł brutto).

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że skarżący pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Lublinie o udzielenie, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", informacji prasowej. Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. Ilu uczestników wzięło udział w kursie?
2. 2. Jakiej wysokości opłaty wnosili uczestnicy kursu?
3. 3. Ile kosztował zakup amunicji dla uczestników kursu?
4. 4. Ile kosztowała wypożyczenie broni na treningi oraz egzamin i jaka to była broń?
5. 5. Ile kosztowały inne pomocy naukowe zakupione na potrzeby kursu?
6. 6. Jaką kwotę wydano na catering?
7. 7. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości zasad etyki, tradycji oraz języka [..]ego, a także rozpoznawania podstawowych sygnałów myśliwskich?
8. 8. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zasad udzielania pierwszej pomocy w nagłych wypadkach?
9. 9. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zakresu biologii zwierząt łownych (sarna, dzik, łoś)?
10. 10. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zasad wykonywania polowania?
11. 11. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zagadnień kynologii myśliwskiej?
12. 12. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości ustawy o broni i amunicji?
13. 13. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości rodzajów broni i amunicji myśliwskiej, przyrządów optycznych oraz podstawowego wyposażenia myśliwego oraz znajomości zasad bezpiecznego i skutecznego posługiwania się bronią myśliwską?
14. 14. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości zasad obchodzenia się z upolowaną zwierzyną, użytkowania zwierzyny i preparowania trofeów?
15. 15. Ile kosztowało szkolenie uczestników biologii wybranych gatunków zwierząt łownych (jeleń, daniel oraz zwierzyna drobna)?
16. 16. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości podstawowych chorób zwierząt łownych i sposób ich rozpoznawania?
17. 17. Ile kosztowało szkolenie praktyczne na strzelnicy w Puławach, połączone z prezentacją myśliwskiej broni palnej?
18. 18. Ile kosztowało szkolenie uczestników ze znajomości zasad prowadzenia gospodarki [..]ej?
19. 19. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zakresu przepisów prawa [..]ego i struktury Polskiego Związku [..]ego?
20. 20. Ile kosztowało szkolenie uczestników z zasad ochrony przyrody oraz znajomości gatunków zwierząt prawnie chronionych?
21. 21. Ile kosztowało praktyczne szkolenie uczestników z kynologii myśliwskiej?.

W ocenie Sądu żądane przez skarżącego w powyższym wniosku stanowią informację prasową w rozumieniu art. 4 ustawy.

W myśl ustępu 1 tego artykułu, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

Z art. 42 ust. 9 ustawy wynika zaś, iż działalność Polskiego Związku [..]ego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty.

Skarżący domagał się wskazania wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek [..].

Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że Polski Związek [..] jest podmiotem, o którym stanowi przepis art. 4 ustawy, zobowiązanym do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, a wskazany obowiązek ciąży także na zarządach okręgowych tego Związku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1767/07, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 735/06 – niepubl., dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu, skoro P.G. jako redaktor naczelny dziennika "[..]", a więc jako przedstawiciel prasy, zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Lublinie o udzielenie informacji na temat działalności tego podmiotu, wskazując przy tym jako podstawę swojego żądania przepis art. 4 ustawy, to jego wniosek winien być rozpatrzony w trybie przewidzianym ustawą.

Przede wszystkim wbrew stanowisku Zarządu wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2012 r. nie dotyczył tej samej informacji, której nieudzielenie było przedmiotem postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 698/11. We wskazanej sprawie skarżący – we wniosku z dnia 13 czerwca 2011 r. – domagał się wskazania mu kalkulacji kosztów szkolenia przed jego przeprowadzeniem, a także kosztów szkoleń w innych latach. Informacja, której żądał we wniosku z dnia 5 czerwca 2012 r., dotyczyła kosztów poniesionych w 2012 r., a więc po przeprowadzeniu w okresie od dnia 11 kwietnia do dnia 13 maja 2012 r. szkolenia i egzaminów, a nie kalkulacji tych kosztów przed rozpoczęciem szkolenia (czego m.in. dotyczył wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r.).

Za nieuzasadnioną Sąd uznał również odmowę udzielenia żądanych przez redaktora naczelnego dziennika "[..]" informacji w zakresie obejmującym koszty poniesione na wynagrodzenia wykładowców prowadzących zajęcia dla uczestników szkolenia. Sąd I instancji zauważył, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie było wskazanie wysokości wynagrodzeń poszczególnych osób zatrudnionych w związku z przedmiotowym szkoleniem oraz egzaminowaniem, lecz jedynie podanie ogólnej wysokości kosztów przeznaczonych na wynagrodzenia tych osób. Taka informacja – w ocenie Sądu – w żaden sposób nie narusza prawa do prywatności, a tym bardziej – mając na uwadze charakter prawny działalności Polskiego Związku [..]ego – nie podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa. Oceny tej nie zmienia fakt, iż, jak twierdzi Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [..]ego w Lublinie, udzielenie skarżącemu informacji na temat kosztów poniesionych na wynagrodzenia wykładowców, mogłoby pozwolić skarżącemu na ewentualne powiązanie kwot tych wynagrodzeń z poszczególnymi osobami prowadzącymi zajęcia (w oparciu o informacje na temat wykładowców, znajdujące się na stronie internetowej Zarządu).

Przepis art. 4 ust. 3 ustawy precyzyjnie określa wymogi formalne, jakie winna spełniać odmowa udzielenia żądanej przez redaktora naczelnego informacji prasowej. Zgodnie z tym przepisem odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Będąca przedmiotem kontroli Sądu odmowa ZO PZŁ w Lublinie, wyrażona w pismach z dnia 13 czerwca i 11 lipca 2012 r. nie spełnia w całości powyższych wymogów, bowiem została ona doręczona skarżącemu z uchybieniem wskazanego w tym przepisie trzydniowego terminu do dokonania tej czynności. Zaskarżona odmowa jest prawnie wadliwa również ze względów formalnych.

Odnosząc się do stanowiska Zarządu Okręgowego zawartego w odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, iż było ono niezasadne. W ocenie Sądu "wstrzymanie" się przez Zarząd z udzieleniem odpowiedzi na zapytania skarżącego zawarte we wniosku, stanowi w istocie właśnie "odmowę" udzielenia mu żądanych informacji, która podlegała zaskarżeniu do Sądu.

Sąd I instancji dodał, iż właściwość sądów administracyjnych w sprawach dotyczących odmowy udzielania informacji prasowej dziennikarzowi wynika wprost z art. 4 ust. 4 ustawy i znajduje potwierdzenie w art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a." (por. J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 264).

Oznacza to, że kontrolując legalność odmowy udzielenia informacji prasowej sądy administracyjne działają na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sądy te orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym – rozumieniu tego unormowania – jest w takim przypadku właśnie art. 4 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż odmowę, o jakiej mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni.

Unormowanie to wskazuje również, że w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Środkiem prawnym, o którym stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., określonym w art. 4 ust. 4 Pr. pras., jest zatem odpowiednie stosowanie przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W sytuacji zatem, gdy kontrola legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego odmowy udzielenia informacji prasowej wykaże, iż narusza ona prawo, sąd – pomimo, iż odmowa ta w rzeczywistości nie jest decyzją administracyjną uchyla ją albo stwierdza jej nieważność (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., I SA 1520/98 oraz postanowienie NSA z dnia 23 listopada 1993 r., I SAB 42/92 – niepubl., dostępne w CBOSA).

Wobec udzielenia przez Zarząd – w odpowiedzi na skargę – żądanych przez skarżącego informacji wskazanych w pkt 1 i 2 pisma z dnia 5 czerwca 2012 r., postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Odmowa udzielenia skarżącemu informacji w pozostałym zakresie, dotyczącym kosztów szkolenia przeprowadzonego w terminie od dnia 11 kwietnia do dnia 13 maja 2012 r. dla "nowowstępujących" do Polskiego Związku [..]ego – zgodnie z jego wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. w zakresie objętym punktami od 3 do 21 tego wniosku – podlega uchyleniu na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 4 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek [..] Zarząd Okręgowy w Lublinie, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 lutego 1984 r. Prawo prasowe polegające na przyjęciu, iż odmowę na udzielenie informacji stanowiło pismo Zarządu przez co skarżący zachował 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż skarżący dochował 30 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem przyjąć, iż skarżony odmówił udzielenia informacji w trybie prawa prasowego- należało przyjąć, iż odmowę tą stanowiło już pierwsze pismo skarżonego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. (Dz. U. Nr. 5, poz. 24 ze zm.). przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę redaktora naczelnego dziennika " [..] " na odmowę udzielenia informacji, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 ustawy.

Jedyny powołany wobec zaskarżonego wyroku zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe.

Zgodnie z tym przepisem odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

Zdaniem skargi kasacyjnej skarga na odmowę udzielenia informacji o jakiej mowa w art. 4 ust. 3 ustawy, w myśl którego w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy, została złożona z uchybieniem terminu określonego w art. 4 ust. 4.

W ocenie skarżącego kasacyjnie termin do złożenia skargi należy liczyć od dnia 13 czerwca 2012r.tj dnia pierwszego pisma strony skarżącej kasacyjnie skierowanego do S.P., które zostało potraktowane jako odmowa udzielenia informacji prasie.

Z stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o udostępnienie informacji dziennikowi " [..] " wystąpił działający z upoważnienia redaktora naczelnego S.P. Odpowiedz na wniosek została udzielona w/wym. w dniu 13 czerwca 2012r. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa (upoważnienia) udzielonego S.P. przez redaktora naczelnego do działania w jego imieniu w niniejszej sprawie. Z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe wynika, że odmowa o jakiej w nim mowa udzielana jest na żądanie redaktora naczelnego, a odmowę doręcza się redakcji z zachowaniem określonych wymogów. Już wobec brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy nie można uznać, że pismo skierowane do S.P. stanowi odmowę w rozumieniu powoływanego przepisu. Jedynym pismem w sprawie, które mogło zostać potraktowane jako odmowa udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego było pismo skarżącej kasacyjnie z dnia 11 lipca 2012r. skierowane do redaktora naczelnego, po jego wcześniejszym wystąpieniu z tzw. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Za żądanie udzielenia odmowy na piśmie nie może zostać uznane pismo, które nie pochodzi od redaktora naczelnego i na które odpowiedz (odmowa) nie została udzielona zainteresowanej redakcji.

W tym stanie rzeczy skarga na odmowę udzieloną redaktorowi naczelnemu w dniu 11 lipca 2012r. została wniesiona do Sądu I instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe. Oznacza to, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów, na jakich oparta została skarga kasacyjna, co na podstawie art. 184 Ppsa skutkowało jej oddaleniem.