Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1328/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 11 maja 2014 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [..]rozkazem personalnym Nr [..]z dnia 27 marca 2014 r., z dniem 31 marca 2014 r. zwolnił M.S. – referenta (BO3M) do Spraw Wykroczeń i Postępowań Administracyjnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [..]– z zajmowanego stanowiska i od dnia 1 kwietnia 2014 r. mianował go na stanowisko referenta (BO3H) Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego Komisariatu Policji w [..]w 3 grupie uposażenia zasadniczego.
M.S. wniósł od powyższego rozkazu personalnego odwołanie.
Komendant Stołeczny Policji postanowieniem Nr [..]z dnia 11 maja 2014 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu podał, że rozkaz personalny nr [..]z 27 marca 2014 r. został stronie doręczony w dniu 31 marca 2014 r., zaś w dniu 17 kwietnia 2014 r. do Komendy Powiatowej Policji w [..]wpłynęło odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia. Zostało ono złożone osobiście przez funkcjonariusza w Komisariacie Policji w [..]w dniu 10 kwietnia 2014 r.
Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w myśl art. 129 § 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przy czym, stosownie do art. 129 § 1 Kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Wedle art. 57 § 5 Kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe; złożone w polskim urzędzie konsularnym; złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Organ zwrócił uwagę, iż zaskarżony rozkaz personalny został doręczony funkcjonariuszowi w trybie art. 39 Kpa w dniu 31 marca 2014 r., co wymieniony potwierdził własnoręcznym podpisem, a nadto zawierał stosowne pouczenie. W związku zaś z przyjętym w Kpa pośrednim trybem wnoszenia odwołania, decydujące znaczenie dla zachowania terminu do jego wniesienia będzie miała data wpływu odwołania do organu, który wydał decyzję.
Organ stwierdził zatem, że odwołanie zostało wniesione w dniu 17 kwietnia 2014 r. z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł M.S..
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie art. 65 Kpa, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Kwestionowany odwołaniem rozkaz personalny Nr [..]z dnia 27 marca 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji w [..], został doręczony M.S. w dniu 31 marca 2014 r., co potwierdził on własnoręcznym podpisem. Rozkaz zawierał pouczenie, iż służy od niego prawo wniesienia odwołania do Komendanta Stołecznego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [..]w terminie 14 dni od daty doręczenia.
Zatem w ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 Kpa, upływał w dniu 14 kwietnia 2014 r., który to dzień nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Natomiast skarżący, kierując się wskazaniem, zawartym w art. 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, stanowiącym, że policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, przedmiotowe odwołanie złożył osobiście w Komisariacie Policji w [..]w dniu 10 kwietnia 2014 r., zamiast wnieść je do Komendanta Stołecznego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [..], w myśl art. 129 § 1 Kpa.
Z powyższego wynika, że skarżący z zachowaniem terminu wniósł odwołanie do organu niewłaściwego w sprawie. W takiej sytuacji winien mieć zastosowanie przepis art. 65 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (§ 1). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2).
Sąd I instancji podkreślił, iż Komendant Stołeczny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do treści powyższego przepisu, nie rozważał, czy ma on zastosowanie w sprawie. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził lakonicznie, że odwołanie nie jest wnioskiem inicjującym postępowanie w rozumieniu art. 65 Kpa.
Z taką argumentacją Sąd I instancji się nie zgodził i wyjaśnił, że cyt. przepis art. 65 § 1 Kpa używa pojęcia "podanie", a w świetle art. 63 § 1 Kpa, podania to: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Sąd nie podzielił także stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, odwołującego się do treści art. 57 § 5 Kpa, w myśl którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:
- 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia, do organu administracji publicznej,
- 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego,
- 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym,
- 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej,
- 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku,
- 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Sąd zauważył, że przepis ten reguluje bowiem warunki zachowania terminu w przypadku wniesienia pisma w sposób w nim wskazany i nie ma zastosowania do sytuacji złożenia pisma do organu niewłaściwego, która – jak już Sąd wskazał – została uregulowana w art. 65 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 63 § 1 i art. 65 § 2 Kpa oraz art. 57 § 5 Kpa.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- 1) art. 63 § 1 i art. 65 § 2 Kpa oraz art. 57 § 5 Kpa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w art. 63 § 1 Kpa zawarł definicję "podania" poprzez określenie, że są to żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Z treści przepisu - art. 63 Kpa jednoznacznie wynika, że przepis ten określa sposób i treść podania, żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, czyli pism procesowych wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast art. 65 § 1 i 2 Kpa dotyczy sytuacji pozostawania przez stronę w błędzie dotyczącym właściwości organu do załatwienia sprawy. Przepis ten dotyczy wyłącznie podań, które mogą zostać wniesione przez stronę do niewłaściwego organu, ponieważ strona nie ma wiedzy, który organ jest w sprawie właściwy. Podanie jest pismem inicjującym postępowanie. W takiej sytuacji organ ma obowiązek z urzędu zbadać swoją właściwość i w przypadku jej braku przekazać podanie innemu organowi, informując o tym stronę.
Taka sytuacja nie może zaistnieć w przypadku odwołania, które w pouczeniu zawiera informację o terminie i sposobie wniesienia odwołania. W takim przypadku powinien mieć zastosowanie art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 57 § 5 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, które nie zasługują na uwzględnienie.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 63 § 1 i art. 65 § 2 Kpa oraz art. 57 § 5 Kpa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż ze stanu faktycznego sprawy, który nie został zakwestionowany wynika, że Komendant Powiatowy Policji w Wołominie rozkazem personalnym Nr [..]z dnia 27 marca 2014 r., z dniem 31 marca 2014 r. zwolnił M.S. z zajmowanego stanowiska. W powyższym rozkazie zawarł pouczenie, że przysługuje od niego prawo wniesienia odwołania do Komendanta Stołecznego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [..], w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Przedmiotowy rozkaz został skarżącemu doręczony w dniu 31 marca 2014 r.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył od niego odwołanie do swojego bezpośredniego przełożonego w Komisariacie Policji w [..]w dniu 10 kwietnia 2014 r., które następnie wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [..]w dniu 17 kwietnia 2014 r.
W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne.
W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie ograniczała się do oceny czy skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 Kpa, a w przypadku, gdy uchybił temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym.
Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 Kpa), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa). Warunkiem skuteczności podjęcia czynności procesowej wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest nadanie decyzji organu I instancji waloru ostateczności. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 Kpa.
Należy jednak mieć na uwadze, że do analizowanego uchybienia terminu nie dochodzi wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie do organu niewłaściwego. Stosownie bowiem do art. 65 § 2 Kpa, podanie, a zatem również odwołanie, które zostało wniesione do organu niewłaściwego przed upływem 14-dniowego terminu o którym stanowi art. 129 § 2 Kpa, uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 495-496, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 634). Celem regulacji prawnej art. 65 § 2 Kpa jest zapewnienie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego, zachowania terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przepis ten, obowiązujący na wszystkich etapach prowadzonego postępowania administracyjnego, spełnia niewątpliwie rolę gwarancyjną dla strony, która w ten sposób nie ponosi ujemnych konsekwencji wniesienia podania, w tym również odwołania, do organu niewłaściwego. Z kolei organ do którego podanie zostało wniesione, z mocy art. 19 Kpa obowiązany jest do przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w nie budzącym wątpliwości Sądu stanie faktycznym nie ulegało wątpliwości, że skarżący w terminie otwartym do wniesienia odwołania złożył je osobiście w Komisariacie Policji w [..]. Skoro zatem odwołanie M.S. zostało wniesione do organu niewłaściwego z zachowaniem ustawowego czternastodniowego terminu, a następnie przekazane według właściwości do Komendanta Powiatowego Policji w [..], to brak było podstaw do podjęcia przez Komendanta Stołecznego Policji rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Jednocześnie należy wyjaśnić organowi, że użyty w art. 65 § 2 zwrot "podanie" należy rozumieć przy tym jako ogólne określenie pism procesowych, składanych przez stronę, w tym także przysługujące jej środki odwoławcze od wydanych rozstrzygnięć. Dlatego też nawet w razie prawidłowego pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji złożenie od niej odwołania do niewłaściwego organu przed upływem ustawowego terminu nie może skutkować automatycznie uchybieniem terminu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 7