Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2079/14 odrzucił skargę M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną.
Postanowienie powyższe zapadło w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
M. M. decyzją Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] listopada 2012 r. została przyjęta na aplikację ogólną. Aplikację tę ukończyła w dniu 10 lutego 2014 r., zajmując na liście klasyfikacyjnej [...] pozycję. W związku z tym Dyrektor KSSiP decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 – dalej jako "ustawy o KSSiP"), odmówił przyjęcia M. M. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską, z uwagi na wyczerpanie limitów miejsc na tych aplikacjach.
Wnioskiem z dnia 7 lipca 2014 r. M. M. zwróciła się do Dyrektora KSSiP o dopuszczenie jej do konkursu na aplikację ogólną w 2014 r. Dyrektor KSSiP po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o KSSiP w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przyjęcia M. M. na aplikację ogólną.
Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzję Dyrektora KSSiP z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy.
Pismem z dnia 10 października 2014 r. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r., domagając się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o odrzucenie skargi jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia.
Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę M. M. W pisemnych motywach Sąd I wskazał, że stosownie do treści art. 53 § 1 P.p.s.a skargę składa się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże art. 23 ust. 3 ustawy o KSSiP wprowadził regulację szczególną dotyczącą terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną, stanowiąc, że termin ten wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości została doręczona skarżącej w dniu 25 września 2014 r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia skargi.
Termin do złożenia skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości upływał zatem w dniu 9 października 2014 r. Tymczasem M. M. skargę nadała dopiero w dniu 18 października 2014 r. Z powyższego wynika, że termin do złożenia skargi został przez nią przekroczony. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Od powyższego postanowienia M. M. złożyła skargę kasacyjną, w której Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż skarga ta została wniesiona w terminie;
- 2. przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że przedmiot zaskarżenia określony jest w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdy w istocie chodzi o przedmiot zaskarżenia przewidziany w pkt 4 tego przepisu, tj. że chodzi o inny akt sprowadzający się do odmowy "wciągnięcia" na listę osób dopuszczonych do udziału w konkursie na aplikację ogólną w 2014 r.;
- 3. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i art. 146 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że organ prawidłowo ustalił przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., podczas gdy w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości nie zaistniały podstawy do wydania jakiejkolwiek decyzji;
- 4. art. 23 ust. 3 ustawy o KSSiP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 5. art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 w zw. z art. 23 ustawy o KSSiP poprzez błędną wykładnię.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub jego zmianę i przyjęcie do rozpoznania skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. wynosi 30 dni od dnia doręczenia pisma organu. Kwestionowane przez nią działanie organu miało bowiem charakter innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie decyzji administracyjnej.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie umieszczenia na liście osób dopuszczonych do udziału w konkursie na aplikację ogólną brak było w ogóle podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną. Ustawa o KSSiP nie przewiduje stosowania odpowiednio do takiej sytuacji przepisów dotyczących przyjęcia na aplikację ogólną, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji przez Dyrektora KSSiP. Działanie organu miało charakter innego aktu przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Błąd Sądu sprowadza się zatem do przyjęcia, że w sprawie obowiązuje termin szczególny dla wniesienia skargi, natomiast uwzględniając, że działanie organu miało charakter innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zastosowanie powinny mieć terminy określone w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Następnie skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe jest możliwe, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. W sprawie nie zaistniały przesłanki ani do umorzenia postępowania ani podstawy do wydania jakiejkolwiek decyzji.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 w zw. z art. 23 ustawy o KSSiP skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że o decyzji w przedmiocie przyjęcia/ odmowy przyjęcia na aplikację ogólną można mówić wówczas, gdy osoba złożyła, w terminie wniosek o dopuszczenie do udziału w konkursie, który spełnia wszystkie wymogi formalne oraz - po przeprowadzeniu konkursu - została uwzględniona na liście kwalifikacyjnej, a następnie na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną. Zatem decyzja w przedmiocie przyjęcia na aplikację jest wydawana w stosunku do osób, które zostały dopuszczone do udziału w konkursie i zostały umieszczone na liście kwalifikacyjnej z uwzględnieniem uzyskanej w konkursie punktacji, po zasięgnięciu informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Taka sytuacja w przypadku M. M. nie miała zaś miejsca. Nie została ona bowiem uwzględniona na liście osób, które zostały dopuszczone do udziału w konkursie, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w konkursie.
A ponadto nie została uwzględniona na liście kwalifikacyjnej sporządzonej przez Dyrektora Szkoły na podstawie punktacji uzyskanej z obu etapów konkursu. Nie było więc podstaw do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną. W ustawie o KSSiP brak jest przepisu szczególnego, który dawałby podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia i wskazywałby na tryb jego zaskarżania. Tym samym zasadna jest konstatacja, że zastosowanie mają zasady ogólne z k.p.a. i przepisy P.p.s.a., a forma działania organu powinna być zakwalifikowana do kategorii "innych aktów", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis szczególny ustawy o KSSiP przewiduje termin 14 dni do wniesienia skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną. W omawianym przypadku nie chodzi o decyzję w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną, bowiem nie zaistniały przesłanki faktyczne do wydania decyzji w tej sprawie.
W ustawie o KSSiP jest luka prawna w zakresie, w jakim nie została uregulowana procedura związana ze wstępną, formalną weryfikacją wniosków o dopuszczenie do udziału w konkursie na aplikację ogólną. Ustawodawca nie wskazał, że należy stosować do rozpoznawania wniosków o dopuszczenie do udziału w konkursie odpowiednio przepisy ustawy o KSSiP w zakresie przyjęcia na aplikację ogólną.
W sprawie doszło zatem do subsumcji stanu faktycznego zaistniałego w sprawie pod niewłaściwy przepis oraz nieprawidłowo odczytano treść prawa. Z niewłaściwego zatytułowania przez organ administracji rozstrzygnięcia wydanego w sprawie i bezprawnego zastosowania procedur szczególnych, wyciągnięto wobec skarżącej kasacyjnie niekorzystne skutki i w istocie zablokowano drogę do zbadania legalności działania organów administracji przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zbadać, czy działanie organów administracji było zgodne z prawem, czy prawo zostało właściwie zastosowane, a nie a priori przyjąć ich legalność i w istocie zastosować się do przyjętej przez organy administracji wykładni prawa. W doktrynie i orzecznictwie aprobowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział określonej formy dla wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, winna być stosowana forma decyzji jako zapewniającej w największym zakresie zabezpieczenie praw strony postępowania.
Mając na względzie reguły wykładni systemowej i celowościowej przyjąć należy, że w sytuacji gdy zastosowanie formy decyzji nieprzewidzianej przez przepisy prawa dla określonego rozstrzygnięcia prowadziłoby do pogorszenia praw strony, należy odstąpić od tej reguły i stosowania formy decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała. W związku z tym kontrola zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpatrywana we wskazanych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną została wydana m.in. na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o KSSiP. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji Ministra Sprawiedliwości, wydanej na skutek odwołania od decyzji Dyrektora KSSiP w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji. W sprawie bezsporne jest, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. została doręczona M. M. w dniu 25 września 2014 r. Rozstrzygnięcie to zawierało prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Zatem termin do zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o KSSiP, upływał w dniu 9 października 2014 r. Natomiast skarżąca wniosła skargę w dniu 18 października 2014 r., czyli po upływie wskazanego terminu. W konsekwencji Sąd I instancji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o KSSiP, zobowiązany był odrzucić skargę M. M. jako niedopuszczalną.
Wyjaśnić przy tym należy, że każda czynność procesowa musi być dokonana w zakreślonym dla niej terminie ustawowym. Niedotrzymanie takich terminów powoduje ujemne skutki procesowe. Sąd z urzędu czuwa nad dochowaniem przez strony terminów procesowych. Przystępując do badania skargi wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy złożona doń skarga została wniesiona zachowaniem terminu. Na tym etapie kontroli sąd nie jest uprawniony do analizowania zasadności twierdzeń i zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji. Zarzuty tego rodzaju mogą być rozpoznawane jedynie w ramach postępowania głównego, które może być zainicjowane tylko skutecznie wniesioną skargą. Jeżeli skarga jest spóźniona, to jej odrzucenie jest obligatoryjne.
Tym samym Sąd nie może, ignorując niedopuszczalność skargi (przesądzającą o konieczności jej odrzucenia), kontrolować zgodności z prawem zaskarżonej działalności organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do okoliczności związanych z zaskarżoną decyzją. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie są bezskuteczne.
Z powyższych względów Sądowi I instancji zarzuty złamania art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. uznać trzeba za chybione. Dodatkowo zauważyć należy, że ten ostatni przepis ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się on bowiem z 3 punktów, z których każdy stanowi odrębną normę prawną. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie jednostki redakcyjnej kwestionowanego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie może on za stronę doprecyzowywać formułowanych przez nią zarzutów i domyślać naruszenie, jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona wytknąć Sądowi I instancji.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem skargi złożonej przez M. M. do WSA w Warszawie była decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. Tak określony przez skarżącą przedmiot zaskarżenia, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. był wiążący dla Sądu I instancji. Tego typu akty administracyjne podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 a nie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd ustalając zachowanie terminu do wniesienia skargi, nie mógł badać, czy działania Ministra Sprawiedliwości oraz organu I instancji podjęte zostały we właściwej formie procesowej oraz zgodnie z obowiązującym prawem. Taka ocena mogłaby być dokonana tylko w razie skutecznego złożenia skargi. Nie dotrzymując ustawowego terminu do złożenia skargi, skarżąca sama pozbawiła się takiej możliwości. Zarzuty złamania zaskarżonym postanowieniem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 146 P.p.s.a. są bezzasadne.
Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ustawy o KSSiP, ponieważ nie dokonywał interpretacji tych przepisów oraz ich nie stosował. Z tych też względów również i ten zarzut należało uznać za chybiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.