Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1015/16 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązania do zwrotu świadczeń.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływaną dalej jako "u.ś.r.", przez akceptację jego niezastosowania przez organy obu instancji, podczas gdy tylko ten przepis mógł być stosowany przez organy działające w trybie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jako materialnoprawna podstawa zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego – po uprzednim wydaniu przez Prezydenta Miasta R. decyzji o uchyleniu własnej decyzji w trybie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r.;
- 2) art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. przez akceptację ich niewłaściwego zastosowania przez organy administracyjne polegającego na wskazaniu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepisy te nie miały zastosowania na gruncie badanej sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] nr [...] w sprawie ustalenia, że świadczenia rodzinne pobrane przez M. L. za okres od [...] września 2012 r. do [...] października 2013 r. w łącznej kwocie 5 860,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązania do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości: kwota główna – 5 860,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m. in. art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w R. ustalił, że do sytuacji skarżącej w zakresie świadczeń rodzinnych od [...] sierpnia 2012 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z podjęciem przez męża skarżącej G. L. zatrudnienia na terenie W. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny w sprawie należało uznać za prawidłowy. Niesporne są zatem okoliczności, że od [...] sierpnia 2012 r. G. L. podlegał ustawodawstwu [...] oraz że decyzje Prezydenta Miasta R. przyznające M. L. świadczenia rodzinne wraz z dodatkami na okres od [...] września 2012 r. do [...] października 2013 r. zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie była przedmiotem sporu też ta okoliczność, że wnioski skarżącej z [...] marca, [...] sierpnia i [...] października 2012 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] października 2013 r. zostały przekazane do Marszałka Województwa [...], a także to, że na podstawie art. 24a ust. 2 u.ś.r. wnioski te zostały pozostawione bez rozpoznania, wobec nieprzedłożenia organowi niezbędnych dokumentów do załatwienia sprawy, pomimo skutecznego doręczenia skarżącej wezwania.
Nie jest przy tym kwestionowane, że skarżąca została prawidłowo pouczona o przesłankach przyznania świadczenia, jak również o obowiązku informowania organu o wszystkich okolicznościach wpływających na zmianę przyznanego prawa. Niekwestionowana jest także i ta okoliczność, że skarżąca nie poinformowała organów o wyjeździe męża za granicę w celach zarobkowych.
Przesłanki nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zawarte są w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz błędne pominięcie stosowania art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Zgodnie z tymi przepisami za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
W myśl art. 23a ust. 5 u.ś.r. w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sytuacja, o której mowa w art. 23a ust. 2 u.ś.r., to sytuacja przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; wówczas organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji przepisów systemów zabezpieczenia społecznego marszałek województwa zobligowany jest, w myśl art. 23a ust. 9 zd. pierwsze u.ś.r., do ustalenia i dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Bierze on wówczas pod uwagę art. 30 ustawy, do stosowania którego odpowiednio odsyła zd. drugie art. 23a ust. 9 ustawy. Oznacza to, że w takim przypadku znajduje zastosowanie także art. 30 ust. 2, w którym zdefiniowane zostało określenie świadczeń nienależnie pobranych. Tymi zaś są między innymi świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r.
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w postępowaniu ustalającym i zmierzającym do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji konieczności stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co stanowi przesłankę określoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., organ nie może równocześnie stosować pozostałych przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 i 5 u.ś.r. Stosowanie tych przepisów oczywiście będzie uzależnione od okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie w sytuacji życiowej strony zaistniały zmiany, które mogły mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a strona nie poinformowała organów administracyjnych o tych zmianach. Wskazują na to przyjęte przez Sąd I instancji i niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności sprawy.
Należy wyjaśnić, że w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. chodzi o sytuację faktyczną, która występuje po wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych, czyli w trakcie okresu zasiłkowego (co ma zastosowanie jeśli chodzi o decyzję z [...] marca 2012 r. przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego). W art. art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. chodzi zaś o sytuację faktyczną, która występuje w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych (co ma z kolei zastosowanie do decyzji z [...] października 2012 r.). W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował stosowanie w sprawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r.
Wskazywana przez skarżącą kasacyjnie przesłanka, przy zaistnieniu której można dane świadczenia zaliczyć do kategorii świadczeń nienależnie pobranych (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.) wywołuje w praktyce organów i doktrynie wątpliwości co do wykładni określenia "osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych". W praktyce działania organów administracji publicznej już sam fakt zaistnienia elementu koordynacji oraz możliwości ubiegania się o świadczenia w innym państwie pozwala na uznanie danego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane, bez konieczności badania, czy dana osoba faktycznie nabyła uprawnienia do świadczeń w innym państwie.
Z kolei w piśmiennictwie został zaprezentowany pogląd, że "za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie" (S. Nitecki, Świadczenia rodzinne. Procedura..., s. 180). Niezależnie od przyjętego poglądu skarżąca miała możliwość uzyskania świadczeń rodzinnych za okres od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r., gdyż organ ustalił, że mąż skarżącej zaczął pobierać świadczenia socjalne na terenie W. od [...] sierpnia 2013 r. W tym celu wnioski skarżącej o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych z [...] marca, [...] sierpnia i [...] października 2012 r. zostały przekazane do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...], jako organowi rzeczowo właściwemu w rozumieniu art. 23a ust. 1 u.ś.r. Skarżąca została wezwana do przedłożenia dokumentów wskazujących dochód męża uzyskany w W. za wrzesień 2012 r. i dochód skarżącej uzyskany za wrzesień 2013 r. Mimo skutecznego doręczenia wezwania skarżąca nie odpowiedziała na nie.
Marszałek Województwa [...] pozostawił zatem wnioski skarżącej bez rozpoznania. Możliwość ponownego ustalenia prawa do świadczeń w związku z przebywaniem męża skarżącej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej została więc zniweczona brakiem dostarczenia organowi stosownych dokumentów wykazujących dochód wszystkich członków rodziny. Ustalenie dochodu rodziny było zaś niezbędne, gdyż zasiłek rodzinny przysługuje tylko wtedy, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Równocześnie w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje uprawniające skarżącą do pobierania świadczeń rodzinnych w tym okresie zasiłkowym.
Stosowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pomimo zaistnienia elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie było jednak zasadne, gdyż w sprawie rzecz idzie nie o to, że zostały wypłacone świadczenia rodzinne za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie, ale o to, że strona wnioskując o świadczenia rodzinne nie podała wszystkich informacji mających wpływ na wysokość dochodu rodziny, pozwalających ustalić, czy dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego. Strona nie wykazała też w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa uprawnień do świadczeń przez udowodnienie, że dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego w okresie [...] września 2012 r. – [...] października 2013 r. Tym samym prawidłowo organy ustaliły i zaaprobował to Sąd I instancji, że świadczenia rodzinne pobrane w spornym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 w związku z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.