Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Bd 14/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę B. M., Z. S. oraz S. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2004 roku, nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Gminnego Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół Gminy [...].
W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu 18 października 2005 roku dyrektorzy szkół Gminy [...], wśród nich B. M., Z. S. i S. S., wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wyżej wskazanej uchwały w zakresie, w jakim pozbawia ona dyrektorów szkół kompetencji przypisanych im ustawami szczególnymi, takimi jak ustawa o rachunkowości, ustawa o finansach publicznych, ustawa o systemie oświaty, ustawa o ochronie danych osobowych, ustawa o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych oraz Kodeks pracy.
Wobec braku usunięcia naruszenia prawa B. M., Z. S. i S. S. wnieśli w dniu 9 grudnia 2005 roku, za pośrednictwem Rady Gminy [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołując się na poglądy doktryny wywiódł, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to będzie bezskuteczne wtedy, gdy organ wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 18 października 2005 roku możliwe było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Od tej daty zaczął biec 30 – dniowy termin do wniesienia skargi. A zatem wniesienie skargi było możliwe dopiero po dniu 18 grudnia 2005 roku. Tymczasem skarżący skargę wnieśli już w dniu 9 grudnia 2005 roku, a więc przed powstaniem stanu bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną wnieśli B. M., Z. S. oraz S. S., reprezentowani przez radcę prawnego M. L. Skarżący, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k. p. a., w następstwie którego Sąd pierwszej instancji odmówił merytorycznego rozpoznania skargi błędnie przyjmując, że art. 35 § 3 k. p. a. zakreśla organowi administracyjnemu termin dwumiesięczny do załatwienia sprawy. Tymczasem załatwienie sprawy w terminie dwumiesięcznym następuje jedynie w sprawach szczególnie skomplikowanych, a takiej sprawy nie stanowiła niniejsza sprawa, która wymagała wyłącznie postępowania wyjaśniającego. W takim przypadku załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca.
Gdyby sprawa należała do szczególnie skomplikowanych, wówczas organ, zgodnie z art. 36 § 1 k. p. a., powinien powiadomić stronę wskazując przyczyny zwłoki, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny B. M., Z. S. oraz S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a nadto o przyjęcie sprawy do rozpoznania, albowiem w następstwie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.). Jej kontynuacją jest art. 35 § 3 k. p. a. przewidujący jednomiesięczny termin załatwienia sprawy, a dopiero w szczególnie skomplikowanych sprawach - rozpoznanie sprawy może nastąpić w innym terminie, nie później jednak niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ administracji winien zawiadomić stronę w myśl art. 36 § 1 k. p. a. wskazując przyczynę zwłoki, tj. skomplikowany stan faktyczny lub prawny.
Skarżący zaznaczyli, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wskazywała na konieczność rozpatrzenia jej w terminie przekraczającym termin jednego miesiąca. Wobec tego uprawnienie do zaskarżenia uchwały skarżący nabyli po upływie jednomiesięcznego terminu braku stanowiska organu tj. po dniu 18 listopada 2005 roku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...], reprezentowana przez Przewodniczącego Rady J. Ł., wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest prawidłowe, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa. W ocenie Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących musiało pozostać bez odpowiedzi co najmniej przez 60 dni, gdyż wezwanie nie zawierało konkretnych przepisów i ustaw, które miałaby naruszać zaskarżona uchwała Rady Gminy [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić.
Skarżący, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k. p. a.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być skuteczny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie procedury określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2004 r., FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36)
B. M., Z. S. oraz S. S. nie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też nie powiązali zarzutu naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k. p.a. z odpowiednim przepisem tejże ustawy. W szczególności pełnomocnik skarżących nie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który to przepis stanowił podstawę odrzucenia skargi.
Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę jako niedopuszczalną, powołał się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Naruszenia tych przepisów ustawy o samorządzie gminnym tj. ust. 1 i ust. 3 art. 101 również nie zarzucono w skardze kasacyjnej. Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej powinien być powiązany z zarzutem naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i poprzedzony zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tj. zarzutem, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ten przepis, zamiast merytorycznie rozpoznać skargę i wydać wyrok (art. 147 § 1 albo art. 151 p.p.s.a.).
W tym miejscu podkreślić należy, iż warunkiem koniecznym uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. / naruszenie przepisów postępowania / jest wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1997 roku, sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997/8/114, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 roku, GSK 356/04, ONSAiWSA 2004/3/72, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia oznacza, iż poza oceną pozostają kwestie dotyczące terminu do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w tej sprawie. Błędne sformułowanie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania i związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisu prawa, który nie został postawiony w kasacji. Sąd nie może domyślać się intencji strony i wyręczać strony w konstruowaniu zarzutów kasacyjnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.