Uzasadnienie
UZASADNIENIIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. IV SA/Wa 1418/18 oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności - w części dotyczącej przyznania odszkodowania (pkt 2) - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni KW [...] i [...] wyk. [...] i [...], stanowiącej własność S. S. - decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania.
Minister wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 – dalej jako: "ustawa z 1958r.") i w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 21 tej ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zakwestionowała fakt przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania zwykłego dotyczącego ustalenia odszkodowania oraz fakt sporządzenia opinii biegłego - w toku - postępowania wywłaszczeniowego, co w jej ocenie musi prowadzić do wniosku o nieprzeprowadzeniu obligatoryjnych elementów wydania decyzji odszkodowawczej, a to jej zdaniem stanowi rażące naruszenie prawa.
Organ ustalił, że nie zachował się w aktach archiwalnych protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, ale z zaskarżonego orzeczenia Prezydium wynika, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1957 r. Niemniej jednak, jak wyjaśnił Minister, nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono stosownej rozprawy, to jej ewentualny brak jest wadą procesu administracyjnego, nie zaś wadą tkwiącą w decyzji. Minister stwierdził też, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia rzeczonej nieruchomości zostało ustalone w oparciu o sporządzoną w dniu [...] maja 1959 r. opinię biegłego inż. arch. F. K. powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych. Oznacza to zatem, że biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej nieruchomości. Organ wskazał też, że w procesie szacowania wyliczono cenę za przedmiotową działkę nadającą się pod budowę domu jednorodzinnego (350.000 zł x 8% / 100 = 28.000 zł).
Taka kwota została też przyznana w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1959 r. co oznacza, że kwota odszkodowania została przyznana w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Organ wskazał, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jego ustalaniu. Podkreślono też, że w trakcie postępowania właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania. Nie złożyła również odwołania od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Zatem nie czuła się pokrzywdzona wysokością przyznanego odszkodowania.
Stanowisko organu podzielił Sąd I instancji, który oddalając skargę S. S. na decyzję Ministra wskazał, że zasadnie Minister przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, albo że nie sporządzono opinii biegłego.
W skardze kasacyjnej, którą S. S. złożyła od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzuciła ona Sądowi I instancji:
- - rażące naruszenie prawa materialnego - art. 21 ustawy 1958 r. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu sprzecznego z treścią tego przepisu założenia, że brak dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy, czy opinii biegłych nie wykluczał możliwości wydania orzeczenia w części określającej wysokość odszkodowania, w sytuacji gdy:
- - w toku postępowania przed wydaniem orzeczenia w ogóle nie przeprowadzono żadnej rozprawy, a brak dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy nie był wynikiem ich nieodnalezienia, lecz takiego dokumentu (w postaci protokołu) w ogóle nie mogło być gdyż rozprawy administracyjnej w roku postępowania nie przeprowadzono;
- - gdy brak opinii biegłego, najpóźniej w dacie orzeczenia odszkodowawczego wynikał z faktu, że opinia ta została sporządzona już po wydaniu orzeczenia.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r.
Należy, bowiem wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. składa się z hipotezy: "Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego..." oraz dyspozycji w postaci: "...uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnych przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Z wywodów Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959 r. w określonej części, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r.
Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stanowisko swoje również uzasadnił wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący, konkretny przepis prawa. Sąd I instancji trafnie wskazał też, że z art. 21 ustawy z 1958 r. wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych.
Natomiast przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono również, że brak kompletnych akt archiwalnych nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego orzeczenia. Stwierdzić nieważność decyzji można, bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można stwierdzić, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach Sądu I instancji ocenił, że zgodnie z prawem, Minister przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłego.
Jak wynika zatem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a w tej sytuacji prawidłowo oddalił skargę. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania nie mógł zatem przynieść oczekiwanego rezultatu.
- 2. Bezzasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 21 ustawy z 1958 r. Odnosząc się do tego zarzutu należało rozstrzygnąć dwie kwestie.
- 2.1. W sprawie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej należy wyjaśnić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Ustalenia faktyczne można skutecznie podważyć jedynie za pomocą argumentów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, a wywód taki nie może uzasadniać zarzutów materialnoprawnych. Sfery ustaleń faktycznych sprawy autor skargi kasacyjnej nie może zatem zwalczać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Ustalenia faktyczne badanej sprawy, w nie zostały skutecznie zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej, bowiem Sądowi I instancji postawiono jeden tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Ministra nie narusza przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r.) i okazał się on niezasadny.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że choć nie zachował się w aktach archiwalnych protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to z zaskarżonego orzeczenia Prezydium wynika, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1957 r. Powołując się na zasadę domniemania legalności, Sąd I instancji za wiążące w tej sprawie przyjął, że wymagana prawem rozprawa została przeprowadzona i ustalenie to nie zostało skutecznie zakwestionowane, ani podważone. W tej sytuacji nie może więc skarżąca kasacyjnie skutecznie rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. wywodzić z braku przeprowadzenia wymaganej rozprawy.
2.2. Rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. Autor skargi kasacyjnej upatruje również w fakcie spisania Orzeczenia szacunkowego w dniu [...] maja 1959 r., podczas gdy decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana 29 kwietnia 1959 r.
Oceny zasadności tego zarzutu należało dokonać z uwzględnieniem faktu, że w dniu [...] kwietnia 1959 r. przepis art. 21 ustawy z 1958 r. stanowił, że "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Przepis ten nie regulował więc zasad sporządzania orzeczenia szacunkowego, czy procedury szacowania, ale kwestię ustalenia odszkodowania wskazując, że czyni się to "na podstawie wyników rozprawy". Przedmiotem rozprawy było m.in. ustalanie wysokości odszkodowania, a - zgodnie z ówczesną praktyką - "biegli mogli złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy" (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1970 r., s. 132). W niniejszej sprawie nie zachował się protokół rozprawy, która - jak jednak wskazano - w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1959 r. odbyła się w dniu [...] sierpnia 1957 r. Nie można zatem, w oparciu o dokumentację akt sprawy, przesądzić jednoznacznie, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, że w dniu ustalania odszkodowania (29 kwietnia 1959 r.) biegły nie złożył ustnie do protokołu rozprawy opinii szacunkowej.
Nawet jednak gdyby tak się nie stało, to należy zwrócić uwagę, że przepis art. 21 ustawy z 1958 r. stanowił, że odszkodowania ustala się na podstawie wyników rozprawy "po wysłuchaniu na niej opinii biegłych". Sam zatem fakt późniejszego - spisania - opinii przedstawionej wcześniej na rozprawie (w dniu [...] sierpnia 1957 r.) nie może być utożsamiany z brakiem opinii biegłego w dacie wydawania decyzji z [...] kwietnia 1959 r.
Podsumowując, należy wskazać, że z art. 21 ustawy z 1958 r. wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania - na niej - opinii sporządzonej przez biegłych. Zważywszy na okoliczności badanej sprawy podnoszone uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Niezasadnie zatem Sądowi I instancji organowi zarzucono błędną wykładnię art. 21 ustawy z 1958 r.
Z tych też względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a