Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1040/11, oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011r. nr KOA/604/Op/11 w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2011 r. W. K. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku celowego za bilety PKP z B. do Pruszkowa i z powrotem oraz zasiłek na leki w kwocie 116,56 zł. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Burmistrz Gminy B. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego i specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na bilety PKP z B. do Pruszkowa oraz na zakup leków. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz podniósł, że nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego na zasadach określonych w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s.") wobec faktu, że nie spełnia on określonego w tej ustawie w kryterium dochodowego - wynoszącego 477 złotych - uprawniającego do uzyskania świadczenia. Jego dochód bowiem wynosi 534,25 zł. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego przewidzianego w art. 41 powołanej ustawy (którego przyznanie nie jest uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego), przeznaczonego na opłacenie biletów PKP oraz zakupu leków, organ wskazał, że nie można ich zakwalifikować jako szczególnie uzasadnionych.
Podniósł jednocześnie, że wnioskodawca dysponował własnym dochodem skoro przedstawił opłacone faktury za leki oraz opłacone bilety PKP. Wskazał ponadto, że Ośrodek Pomocy Społecznej w miarę swoich możliwości pomaga wyżej wymienionemu, jednakże nie może przejąć wszystkich kosztów jego utrzymania, tym bardziej, że dochód wnioskodawcy przekracza kryterium ustawowe. Organ wskazał w tym kontekście na przyznawaną W. K. pomoc w formie zwrotnych zasiłków (z odstąpieniem od obowiązku ich zwrotu), bezpłatnych obiadów oraz usług opiekuńczych i specjalistycznych.
Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji w prowizorium budżetowym gminy na zasiłki celowe i zasiłki celowe specjalne zaplanowano kwotę 34.900 zł, to oznacza, że miesięcznie do wydatkowania było 2.908 zł na wszystkie osoby zgłaszające się o pomoc. Z uwagi na to, że wnioski składało od 150 do 200 rodzin w miesiącu, była to kwota niewystarczająca, aby zaspokoić wszystkie potrzeby wnioskodawców, nawet najbardziej uzasadnione.
W. K. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazując na treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.c. wyjaśniło, że możliwość przyznania zasiłku celowego uwarunkowana jest: sytuacją materialną wnioskodawcy, celem na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, możliwe jest przyznanie pomocy na podstawie art. 41 u.p.s., ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie, słusznie odmówiono przyznania wnioskodawcy pomocy na bilety PKP oraz opłacenie leków, gdyż brak jest możliwości przyjęcia wszystkich kosztów utrzymania W. K., szczególnie w sytuacji, gdy przedstawione przez niego faktury oraz bilety zostały już wcześniej opłacone, co oznacza, że strona dysponowała własnym dochodem pozwalającym na opłacenie danej usługi czy zakup towaru, a faktycznie zwróciła się o refundację poniesionych wydatków.
W skardze na powyższą decyzję W. K. wniósł o przyznanie mu szeregu zasiłków celowych m.in. dotyczących zakupu leków, zakupu biletów PKP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza B. nie naruszają prawa. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta, jako instytucja polityki społecznej państwa, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 powołanej ustawy). Zaś jej zadaniem jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a nie całkowite wyręczanie tych osób w ich aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej.
Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Pierwszy z wymienionych zasiłków, zgodnie z art. 39 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną. Gdy dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego (w przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 477 złotych – art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.).
Drugi z wymienionych zasiłków (zasiłek celowy specjalny) w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, względnie zwrotny zasiłek okresowy lub zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe (art. 41 ust. 1 i 2 u.p.s.).
Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, iż W. K. przekroczył wskazane wyżej kryterium dochodowe. Jego dochód wynosi bowiem 534,25 zł. Okoliczność ta jako niesporna nie budziła wątpliwości Sądu. W tej sytuacji Sąd ten uznał, że organy prawidłowo rozpoznawały złożony przez ww. wniosek o udzielenie pomocy na opłacenie biletów PKP oraz zakup leków w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 u.p.s. i dokonały oceny czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których ten przepis nawiązuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo wskazał, że wprawdzie użyty przez ustawodawcę w art. 41 u.p.s. zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże przyjmuje się, że pod tym zwrotem rozumieć należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami administracji, że wniosek o przyznanie pomocy na sfinansowanie opłaconych faktur za leki oraz zakupione bilety PKP nie może zostać uwzględniony, gdyż faktycznie stanowi wniosek o refundację poniesionych wydatków i oznacza, że strona dysponowała własnym dochodem. Tak więc nie jest to nadzwyczajna sytuacja uzasadniająca skorzystanie ze świadczeń, które finansowane są ze środków publicznych. Tym bardziej, że jak wskazały organy w uzasadnieniu decyzji, Ośrodek Pomocy Społecznej w B. dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi niewystarczającymi na realizację wszystkich zgłaszanych potrzeb, nawet tych najbardziej uzasadnionych.
Sąd ten zważył przy tym, że podejmując zakwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie organ miał na względzie to, iż skarżący nie jest pozbawiony jakiejkolwiek pomocy. Korzysta on bowiem od lat ze wsparcia Ośrodka Opieki Społecznej m.in. poprzez otrzymywanie darmowych obiadów i nieodpłatnych usług opiekuńczych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r, poz. 270) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik zawodowy W. K. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo tego ze decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Sąd nie dostrzegł bowiem, że w przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zakresu żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 7 stycznia 2011r. o przyznanie zasiłku celowego i przyjęły, że domaga się on jedynie refundacji kosztów przejazdu PKP i zakupu leków, podczas gdy do w/w wniosku skarżący dołączył także dwie recepty na leki, wskazujące, iż domagał on się także przyznania zasiłku celowego na przyszły zakup leków.
W uzasadnieniu Skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dostrzegł, że zakres pomocy o jaką ubiega się skarżący był szerszy niż wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji. Rozpoznając wniosek organy administracji pominęły fakt dołączenia do wniosku kopii dwóch recept, choć takie działanie skarżącego jednoznacznie wskazywało, że wnioskuje on także o przyznanie mu zasiłku celowego na wykupienie zapisanych mu leków a nie tylko na refundację wydatków już poniesionych. Zatem w tym zakresie wniosek skarżącego nie został rozpoznany. W takich okolicznościach zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.
Skargę kasacyjna oparto na jednej podstawie naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie to polegało na oddaleniu skargi pomimo, że organy administracji nie wyjaśniły prawidłowo zakresu żądania zgłoszonego we wniosku, skutkiem czego postępowanie administracyjne ograniczono do żądania refundacji kosztów przejazdów PKP i zakupionych leków a pominięto żądanie przyznania zasiłku na przyszły zakup leków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim zarzutem nie można się zgodzić.
Wbrew stanowisku i argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną wynik przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji uprawniał do wysnucia wniosku, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zebrany materiał został właściwie rozpatrzony, a wydane decyzje zostały poprawnie umotywowane. W tym kontekście należy stwierdzić, że przed podjęciem decyzji ustalono sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącego, który wystąpił o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, co potwierdza m.in. treść wywiadu środowiskowego, utrwalonego protokołem (kwestionariuszem) z dnia 11 stycznia 2011 r. Z kontekstu całości rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że sytuacja skarżącego w jej całokształcie została wzięta pod uwagę w trakcie badania legalności zaskarżonej decyzji.
Zauważyć też należy, że Kolegium i organ I instancji rozstrzygając sprawę, miały na względzie zarówno sytuację materialną wnioskodawcy i jego potrzeby, jak też możliwości finansowe Gminy. W toku rozpoznawania wniosku skarżącego organy obydwu instancji nie uchybiły normom i zasadom prawa procesowego wskazanym w skardze kasacyjnej, a podjęte rozstrzygnięcia uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący motywy jakimi kierowały się przy odmowie przyznania stronie wnioskowanych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji prawidłowo ustaliły zakres żądania. W. K. we wniosku z dnia 7 stycznia 2011r. wniósł o "zasiłek celowy 2 x 4,84zł. za bilety PKP do Pruszkowa i z powrotem i zasiłek celowy 116,56 zł. za leki". Do wniosku dołączył dwa bilety, dwie kserokopie recept i fakturę z apteki za zakupione leki za kwotę 116,56 zł. Skoro wnioskodawca użył zwrotów "za bilety i za leki" dołączając dowody opłacenia ich zakupu to nie budzi wątpliwości, że słusznie przyjęto, iż wniosek dotyczy refundacji poniesionych wydatków.
Gdyby intencją wnioskodawcy, który jest stałym petentem Ośrodka Pomocy Społecznej, było uzyskanie pomocy na przyszły zakup leków, użyłby niewątpliwie zwrotu "na leki". Także określenie żądanej kwoty na 116,56 zł pokrywającej się z kwotą z dołączonej do wniosku opłaconej faktury, wskazuje na żądanie refundacji a nie pomocy na przyszłe zakupy leków. Ponadto z porównania zestawienia leków wskazanych w opłaconej fakturze i na dołączonych do wniosku kserokopiach recept oraz dat ich wystawienia wynika, że faktura dotyczy leków zakupionych na recepty dołączone do wniosku. Argumentację przemawiającą przeciwko podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi wzmacnia dodatkowo fakt, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem pierwszej instancji nie podnosił ograniczenia zakresu jego żądania.
W tych okolicznościach nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zakresu żądania. Należy uznać, że organy administracji w wystarczającym zakresie przeprowadziły postępowanie dowodowe które stało się podstawą odmowy przyznania żądanych świadczeń a Sąd Wojewódzki zasadnie, te ustalenia a w konsekwencji i rozstrzygnięcie, uznał za prawidłowe.
Dlatego mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.