Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1466/18

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2142/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. T. i K. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniem, Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2016 r., w którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmawiającego - na wniosek z [...] października 2012 r. - G. T. i K. T. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1994 r. w części dotyczącej aktualnych działek nr [...], [...] i [...].

Decyzją tą Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., przez W. [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. G. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z [...] lutego 1994 r. [...] jako działki nr [...], cz. nr [...], cz. nr [...] oraz cz. nr [...] w obrębie [...] ([...]).

Nadto stwierdził odpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie - w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...], wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. Ł. [...], oznaczonej nr hip [...] lit. [...], a stanowiących część uwłaszczonej działki nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] ze względu na brak po stronie wnioskodawców bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a wnioskodawcy, [...] stycznia 2015 r., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. W ich ocenie decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1994 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, natomiast organ winien ponownie rozważyć kwestię interesu prawnego skarżących w tej sprawie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił uwzględnienia wniosku, uznając za prawidłowe ustalenie co do braku po stronie wnioskodawców legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody [...].

W kolejnym postanowieniu, stanowiącym przedmiot kontroli Sąd I instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa, podtrzymując swoje stanowisko wyjaśnił, że sporna nieruchomość, położona w [...] przy ul. Ł. [...], oznaczona nr hip. [...] lit. [...], została uregulowana w księdze wieczystej nr [...] i znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - zwanego dalej "dekretem". W dniu [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, na podstawie jego art. 1, nieruchomość przeszła na własność gminy [...], następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa, obecnie w użytkowaniu wieczystym spółki G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w [...].

Organ podniósł ponadto, że na podstawie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., dawni właściciele ww. nieruchomości [...] – Z. K. i J. K., których następcami prawnymi są wnioskodawcy, w ustawowym terminie złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu. W chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1994 r. w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. odmawiająca spadkobiercom byłych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości powodująca utratę wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

Tym samym wnioskodawcy utracili uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1994 r., w tej części. W chwili obecnej nie posiadają żadnych praw do nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], wchodzące w skład dawnej nieruchomości [...], położonej przy ul. Ł. [...], oznaczonej nr hip. [...] lit. [...], a stanowiące część uwłaszczonej działki nr [...].

Na potwierdzenie swego stanowiska Minister przywołał orzecznictwo administracyjne, z którego wynika, że skarżący nie mogą powołać się na roszczenia wywodzone z art. 7 dekretu w przedmiocie których zapadła ostateczna decyzja.

W skardze na opisane powyżej postanowienie wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 -3 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania; art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wykładni wypracowanej w dotychczasowym piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych i uznanie, że skarżącym pozbawionym prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej; art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącym drogi dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń; art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozważenia, czy w sprawie występują przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Wskazując na stanowisko prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących innych spraw skarżących, Sąd I instancji ocenił kontrolowane postanowienie jako zgodne z prawem. Wskazał, że jeśli w chwili złożenia wniosku z [...] października 2012 r., sprecyzowanego pismem z [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lipca 1994 r. nr [...], w części dotyczącej aktualnych działek nr [...], [...] i [...], pochodzących z uwłaszczonej działki nr [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości, ozn. nr hip. [...] lit. [...] przy ul. Ł. [...] w [...], w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2011 r., wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, odmawiająca spadkobiercom dawnych właścicieli przyznania prawa użytkowania wieczystego m.in. do przedmiotowych działek nr [...], [...] i [...], to G. T. i K. T. nie mieli już statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. W związku z tym nie mogli skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego, gdyż interes prawny osoby kwestionującej decyzję uwłaszczeniową w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi istnieć w dacie wniesienia wniosku nieważnościowego.

Nie istnieje natomiast, gdy wniosek nieważnościowy popiera osoba, której roszczenie dekretowe okazało się wcześniej niezasadne i w konsekwencji osoba ta nie uzyskała maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, której dotyczyła decyzja uwłaszczeniowa.

Reasumując Sąd I instancji przyjął, że w momencie złożenia wniosku nieważnościowego, skarżący nie byli osobami trzecimi w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, których prawa mogłaby naruszać kwestionowana przez nich decyzja uwłaszczeniowa, wobec czego Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z 7 sierpnia 2013 r. Wbrew temu co twierdzą skarżący zaskarżone postanowienie nie jest obarczone żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzony przez organ nadzoru - Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - uprzedni brak legitymacji do bycia przez skarżących stroną postępowania obligował ten organ do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a., co słusznie zaakceptował tenże Minister jako organ odwoławczy, wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie dostrzegł też podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 Konstytucji RP Sąd I instancji wskazał, że nie było uchybieniem organu nadzoru to, że spadkobiercy po J. K. i Z. K., dopiero po ponad [...] latach od wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 1994 r. nr [...], zdecydowali się na skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w części dotyczącej aktualnych działek nr [...], [...] i [...], a zwłaszcza po tym, jak roszczenie dekretowe zostało uznane ostateczną decyzją za bezzasadne. Gdyby spadkobiercy przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości dużo wcześniej wystąpili z żądaniem częściowego stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji uwłaszczeniowej, wówczas mieliby możliwość skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego i uzyskania decyzji kończącej sprawę nadzorczą, czego jednak nie uczynili.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżących, zaskarżono wyrok I instancji w całości, w tym też zakresie wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Korzystając wyłącznie z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono uchybienia, które mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to:

1. 1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w sprawie, której dotyczyło zaskarżone postanowienie skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania;
2. 2. art. 61 a §1 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej w dotychczasowym piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, że skarżącym wyzutym z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej;
3. 3. art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, będącego przepisem ustrojowym mającym bezpośredni wpływ na stosowanie przepisów postępowania w sprawie, poprzez oddalenie skargi o uchylenie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącym drogi dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń;
4. 4. art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu rozważenia czy w sprawie występują przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej z urzędu;
5. 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego i pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz jej wyjaśnienia;
6. 6. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 61 a §1, art. 157 § 2 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów ustrojowych tj. art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Uzasadniając przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty podniesiono, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r., w którym organ wskazuje na brak u skarżących kasacyjnie przymiotu strony narusza art. 28 K.p.a. oraz art. 61 a § K.p.a. i naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazano, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego jest rażącym naruszeniem prawa. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przedmiotowego dekretu dana nieruchomość nie mogła być oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotów trzecich. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela ma charakter bezwzględny, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób możliwe jest dopiero w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Zatem, jeśli byli właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) zgłosili swoje roszczenia do gruntu przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego to mają - jako osoby trzecie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej - interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w tym postępowaniu. A skoro tak, to legitymują się oni również w takich okolicznościach faktyczno-prawnych tego rodzaju interesem w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji, w zakresie w jakim narusza ona ich prawa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie budził wątpliwości fakt wystąpienia [...] sierpnia 1946 r. ich poprzedników prawnych do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego [...] z wnioskiem o ustalenie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Decyzja uwłaszczeniowa została wydana w dniu [...] lipca 1994 r. W tym dniu pozostawał w dalszym ciągu nierozpoznany wniosek dekretowy z dnia [....] sierpnia 1946 r. złożony na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, co prowadzi do nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W związku z tym organ bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., argumentując odmowę brakiem interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości posiadają bowiem interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji także przymiot strony.

W opinii skarżących kasacyjnie, nadal legitymują się prawem rzeczowym, jak również roszczeniem do nieruchomości objętej uwłaszczeniem, a w konsekwencji są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżący domagali się bowiem oceny legalności decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z dniem [...] grudnia 1990 r. twierdząc, że w tej dacie naruszone zostały ich prawa, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczającej. Roszczenia ich zostały zgłoszone wcześniej, niż wniosek Wydawnictwa "Czasopism Wojskowych". Dla oceny czy warunki uprawniające do wydania decyzji uwłaszczeniowej zostały spełnione, rozstrzygający był stan faktyczny gruntów istniejący w dniu [...] grudnia 1990 r. oraz w dniu wydawania decyzji potwierdzającej nabycie tych praw.

W tym dniu wniosek poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie złożony w trybie art. 7 dekretu nie był rozpatrzony. Stroną postępowania uwłaszczeniowego, oprócz państwowej osoby prawnej wnioskującej o uwłaszczenie, winna być zatem także osoba zgłaszająca do tej samej nieruchomości roszczenia, których zaspokojenie może uniemożliwić nabycie przez państwową osobę prawną z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego i własności budynków, urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie. Miało to miejsce w sprawie, gdyż wadliwa decyzja spowodowała bezpośredni skutek w postaci pozbawienia dotychczasowego właściciela prawa do nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej, odwołując się do poglądu prezentowanego w judykaturze zauważył, że prawidłową reakcją na wniosek złożony na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego powinna być decyzja przyznająca prawo własności czasowej gruntu. Między wadliwą decyzją uwłaszczeniową, a uszczerbkiem w majątku dawnych właścicieli, istnieje adekwatny związek przyczynowy.

Wskazując na uregulowania zawarte w przepisach prawa cywilnego skarżący kasacyjnie podnieśli, że zgodnie z art. 4171 § 1 i 2 K.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ustalenie rozmiarów szkody prawnie relewantnej, a więc podlegającej naprawieniu zgodnie z art. 361 § 2 k.c. następuje przy zastosowaniu metody dyferencyjnej. Metoda ta opiera się na porównaniu rzeczywistego stanu dóbr poszkodowanego w chwili ustania szkody ze stanem hipotetycznym, czyli takim, jaki by istniał, gdyby nie miało miejsce zdarzenie szkodzące. Pozwala ona uwzględnić nie tylko zdarzenia, które zwiększają rozmiar szkody, ale również zdarzenia, które rozmiar ten zmniejszają. Tworząc hipotetyczny przebieg zdarzeń i hipotetyczny stan majątku poszkodowanego, uwzględnić należy na korzyść podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wszystkie czynniki, które wpłynęłyby na ten stan. a których oddziaływanie zostało wyłączone przez zdarzenia uzasadniające odpowiedzialność.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie zauważyli, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się także z urzędu. Jeśli w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący w ustawowym terminie złożyli wniosek w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Uchybienie obowiązkom sądu wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., nastąpiło według autora skargi kasacyjnej ze względu na ograniczenie się do "lakonicznego" przyznania racji twierdzeniom organu administracyjnego, który wydał zaskarżone postanowienie i w istocie powielenie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz odpowiedzi na skargę bez dokonywania merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz występujących w sprawie naruszeń prawa. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi przedstawionych na ich poparcie, poprzestając jedynie na przytoczeniu przepisów prawa wskazanych przez skarżących i stwierdzeniu, że nie zostały one w sprawie naruszone.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w przypadku wcześniejszego złożenia odpowiednich wniosków przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości zawierających żądanie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, mieliby oni możliwość skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego, nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałoby ograniczenie możliwości żądania ochrony praw przez skarżących.

Mając na względzie przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach nimi wyznaczonymi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem kontrola zaskarżonego wyroku możliwa była wyłącznie w obszarze wyznaczonym skargą kasacyjną.

Pomijając błędy polegające na nieprecyzyjnym przywołaniu przepisów, którym Sąd I instancji miał uchybić (art. 77 Konstytucji RP składa się z dwóch ustępów, art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiera w sobie 3 odrębne unormowania oznaczone literowo), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wszystkie, przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty procesowe, zmierzają do wykazania niezasadnej oceny legitymacji skarżących kasacyjnie do zainicjowania postępowania nadzorczego. Słuszne jest zatem rozpatrzenie ich łącznie.

Na wstępie jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się odrębnie do wskazanego w ramach zarzutów procesowych jako naruszony, art. 77 Konstytucji RP (co w istocie powinno polegać na wskazaniu art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej i stanowić zarzut materialnoprawny).

Skarżący upatrywali naruszenie art. 77 Konstytucji RP w zamknięciu im drogi do dochodzenia ich roszczeń. Zarzut ten nie został szerzej umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić trzeba, że o ile art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to celem art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest wyłączenie możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę wolności lub praw zagwarantowanych jej konstytucyjnie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt SK 43/03, publ. OTK-A 2004/6/58, czy z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt SK 10/00, publ. OTK 2001/3/5).

Jak stanowi art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest zatem prawem konstytucyjnie zagwarantowanym, jednak wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, znajduje swoją ochronę przed sądem na podstawie szeregu regulacji prawnych. Z takiego uprawnienia skorzystali skarżący kasacyjnie dochodząc swych praw w postępowaniu prowadzonym z wniosku i poprzedników prawnych złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2251/13.

W konsekwencji tego twierdzenie skarżących kasacyjnie o pozbawieniu ich zagwarantowanego konstytucyjnie uprawnienia do dochodzenia prawa własności przed sądem jest całkowicie niesłuszne. Zaznaczyć trzeba, że w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca nie gwarantuje korzystającemu z drogi sądowej pozytywnego dla niego rezultatu.

Istota pozostałych zarzutów, jak zauważa się wcześniej, sprowadza się do wykazania istnienia interesu prawnego skarżących kasacyjnie, jako następców prawnych byłych właścicieli uwłaszczonej nieruchomości, do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Jako bezsporną traktuje się legitymację dawnych właściciel nieruchomości [...], którzy w ustawowym terminie złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, w postępowaniu uwłaszczeniowym. Stanowi o tym jednoznacznie treść art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej, z którego wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego, obok podmiotu reprezentującego Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwa państwowe, które jest uwłaszczane, jest także osoba trzecia, która wykaże, że przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć.

Nie kwestionuje się także, że ukształtowane na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej może stanowić podstawę materialno-prawną interesu prawnego byłych właścicieli gruntu [...] do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Z chwilą zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu decyzją ostateczną następuje albo realizacja tego roszczenia poprzez przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu albo jego utrata przejawiająca się odmową przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym przestaje istnieć legitymacja prawna uprawniająca do inicjowania sporu w tym przedmiocie.

Ustalony i niezakwestionowany przez skarżących kasacyjnie stan faktyczny sprawy pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że posiadane przez skarżących kasacyjnie roszczenie wywodzone z uprawienia ich poprzedników prawnych, w postaci żądania przyznania własności czasowej gruntów [...], zostało rozpatrzone ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody [...] wydaną [...] sierpnia 2012 r. W tym dniu rozstrzygnięto zatem o roszczeniach właścicieli nieruchomości [...], a ich legitymacja prawna wywodząca się z art. 7 dekretu warszawskiego został skonsumowana.

W dniu [...] października 2012 r. skarżący kasacyjnie wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...]. Nie byli już jednak osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej, gdyż nie przysługiwały im już prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. W związku z powyższym, organ odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, co nie nosi cech naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia tego przepisu.

Zauważyć trzeba, że z tożsamej przyczyny, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2017 r. oddalono skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającego skarżącym kasacyjnie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej o nr [...] dotyczącej innej części gruntu [...] stanowiącego byłą własność poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu przywołanego wyroku –" w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności już rozstrzygnięto ostateczną decyzją o prawach i roszczeniach przedwojennych właścicieli nieruchomości. To powoduje, że już w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej skarżący nie mogli powoływać się na roszczenia w przedmiocie których zapadła ostateczna decyzja. Sytuacja ta nie uległa zmianie do daty wydania postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia skarżący nie mogli powoływać się na roszczenia wywodzone z art.7 dekretu warszawskiego, a tym samym na prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Nawet ustalenie, że w dniu [...] grudnia 1990 r. takie roszczenia przysługiwały skarżącym nie powoduje, że aktualnie przysługuje im interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził do art. 2 ustawy uwłaszczeniowej zapis, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich było zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one przysługiwały, a nie osobom, co do których o ich prawach i roszczeniach już rozstrzygnięto".

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony pogląd i uznaje, że znajduje on również odniesienie do sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem.

W konsekwencji uznaje, że wyrok Sądu I instancji, oddalający skargę na postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia organu, którym odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej ze względu na brak po stronie skarżących kasacyjnie interesu prawnego nie jest wadliwy, a żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zdołał tej oceny podważyć.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie kontrolowanego wyrok sporządzono zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego oraz jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w zakresie każdej z istotnych, spornych kwestii. Przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej w ramach zarzutów kasacyjnych. Sąd I instancji odniósł się także do wskazanych zarzutów skargi.

W istocie, za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnej podjął próbę zanegowania słuszności poglądów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy kwestionowaniu stanowiska sądu. Brak podzielenia argumentacji strony skarżącej w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sąd I instancji przedstawił wadliwie swoje stanowisko.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.