Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 18/17 oddalił skargę D.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnianiu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez pełnomocnika D.B. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r.,) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o Policji zwolnił D.B. ze służby w Policji.
Jednocześnie decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W tej samej dacie policjanci Zespołu Patrolowo Interwencyjnego w [...] podjęli próbę doręczenia D.B. wskazanego rozkazu personalnego, jednakże ten odmówił jego przyjęcia. Na tę okoliczność, w dniu 1 września 2016 r. została sporządzona notatka urzędowa. W dniu 15 września 2016 r. D.B. zgłosił się do Komendy Powiatowej Policji w [...] i odebrał decyzję o zwolnieniu ze służby. Następnie 27 września 2016 r. jego pełnomocnik złożył odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie do służby.
W tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem organu II instancji, brak było możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec odmowy przyjęcia pisma przez adresata, nadana do niego korespondencja została skutecznie doręczona w dniu 1 września 2016 r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał więc 15 września 2016 r. Odwołanie z dnia 27 września 2016 r. wniesiono zatem z uchybieniem wskazanego terminu. W konsekwencji, w sprawie wydano postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik D.B. wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nadanie odwołaniu biegu. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga jest niezasadna.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 47 § 1 K.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą tej odmowy. Następnie pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Na podstawie § 2 powołanego artykułu w omawianych przypadkach uznaje się, że pismo zostało doręczone w dniu odmowy przyjęcia przez adresata. Strona nie może traktować odmowy przyjęcia pisma jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. Musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego. W konsekwencji, odmowa przyjęcia pisma rodzi takie same konsekwencje prawne, jak jego doręczenie.
Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dniu 1 września 2016 r. na polecenie Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] policjanci wskazanej jednostki udali się do miejsca zamieszkania D.B. celem doręczenia mu pisma [...]. Po zapoznaniu się z kartą potwierdzenia odbioru adresat oświadczył, że odmawia przyjęcia korespondencji nie podając przyczyny. Okoliczności te zostały potwierdzone notatką urzędową z dnia 1 września 2016 r. sporządzoną przez sierż. M. C. Korespondencja [...]zawierała kilka dokumentów, w tym rozkazy personalne nr [...] i nr [...] wydane w dniu [...] września 2016 r. Co istotne na okazanej D.B. karcie potwierdzenia odbioru opisano zawartość przesyłki podając, że zawiera ona następujące dokumenty: "[...],[...], Kartę obiegową, Oryginał Świadectwa Pracy, Wniosek o przyznanie emerytury".
W związku z powyższym na podstawie art. 47 § 2 K.p.a. rozkaz personalny nr [...] należy uznać za skutecznie doręczony w dniu 1 września 2016 r. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Dopuszczalne zatem było podjęcie próby doręczenia decyzji za pośrednictwem funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...].
Nie można bowiem uznać, że funkcjonariusz dokonujący doręczenia nie był właściwie umocowany do dokonania tej czynności. WSA w Poznaniu podniósł, że na podstawie notatki opisującej próbę doręczenia I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] wydał dalsze polecenia służbowe, nakazując dołączenie korespondencji do akt sprawy. Trudno zatem założyć, iż funkcjonariusze Policji próbowali dokonać czynności z własnej inicjatywy, bez stosownego polecenia przełożonych, a praktyka taka spotkała się z następczą akceptacją I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Podkreślić trzeba, iż doręczenie korespondencji przez pracownika organu nie wymaga odrębnego upoważnienia. Pojęcia pracownika na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przy tym zawęzić wyłącznie do rozumienia wynikającego z prawa pracy. Określeniem tym winno się obejmować również funkcjonariuszy zatrudnionych w danej jednostce Policji.
Przeprowadzone przez policjantów czynności zostały udokumentowane w formie notatki urzędowej, która zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo oświadczone. Oczywiście na gruncie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest kwestionowanie treści dokumentów urzędowych. W niniejszej sprawie brak jednak wiarygodnych środków dowodowych podważających prawdziwość notatki z dnia 1 września 2016 r. Sam skarżący nie kwestionuje zresztą, iż próba doręczenia korespondencji miała miejsce. Podnosi natomiast, iż przy tej czynności obecny był drugi policjant R.M.
W ocenie Sądu, samo nieujawnienie dokładnych danych tego funkcjonariusza w notatce nie podważa jej wiarygodności - okoliczność ta mogła być bowiem uznana przez jej autora za nieistotną dla sprawy. Na gruncie postępowania administracyjnego nie jest przy tym konieczne, aby notatka tak jak protokół (art. 68 § 2 K.p.a.), była podpisana przez wszystkie osoby biorące udział w czynności. Wystarczające jest bowiem złożenie podpisu przez pracownika, który dokonał czynności (art. 72 K.p.a.). Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł zatem omawiany dokument uznać za wiarygodny i oprzeć się na jego treści. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał, aby policjant R.M. mógł w inny sposób opisać istotne dla sprawy okoliczności. Samo podkreślenie, iż "zastanawiającym" jest, że danych drugiego policjanta nie zamieszczono w notatce nie jest w tym zakresie wystarczające.
Wbrew twierdzeniom skarżącego opis przesyłki umożliwiał mu ustalenie jej zawartości. D.B. okazano kartę potwierdzenia odbioru, na której wyszczególniono numer rozkazu personalnego. Nie wystąpiła zatem opisywana w skardze sytuacja, iż skarżący nie miał świadomości, jaką korespondencję nadano pod zbiorczym numerem [...]. Przeprowadzone w tym zakresie czynności były więc prawidłowe, a odmawiając przyjęcia przesyłki D.B. sam pozbawił się możliwości zapoznania z jej treścią. Późniejsze wydanie przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji złożonych do akt oryginałów dokumentów, co zostało potwierdzone notatką służbową kierownika Kancelarii Tajnej (pod którą podpisał się również D.B.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezspornie dokumenty te po odmowie odbioru przesyłki zostały złożone do akt. Przekazanie ich oryginałów D.B. w dniu 15 września 2016 r. nie skutkowało ponownym rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania. Rozkaz personalny Nr [...] został już raz skutecznie doręczony w dniu 1 września 2016 r. i to od tej daty należy liczyć upływ 14-dniowego terminu.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie termin ten upływał 15 września 2016 r. Z uwagi na wniesienie odwołania po tej dacie, tj. 27 września 2016 r, na podstawie art. 134 K.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Złożony w dniu 27 września 2016 r. środek zaskarżenia nie zawierał przy tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, ani okoliczności usprawiedliwiających naruszenie terminu. Podkreślić należy, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Samo wniesienie spóźnionego odwołania nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego odwołania nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu.
WSA w Poznaniu podkreślił ponadto, że orzeczenie zostało wydane przez uprawniony organ, ponieważ widnieje pod nim podpis Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Fakt, iż w nagłówku postanowienia wskazano Komendę Wojewódzką Policji w [...] nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, kto jest autorem rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, iż przy widniejącym na decyzji podpisie zamieszczono zapis "Komendant Wojewódzki Policji w [...]". Nadto w pouczeniach zawartych pod postanowieniem stwierdzono, iż ewentualną skargę wnosi się za pośrednictwem tego właśnie organu. Argumenty skarżącego, iż Komendant podpisał decyzję nie jako organ, lecz jako przedstawiciel Komendy Wojewódzkiej Policji stanowią nadinterpretację nieznajdującą uzasadnienia w materiałach sprawy.
Zdaniem WSA w Poznaniu w sprawie) nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku. Brak możliwości skutecznego wniesienia odwołania wynikał bowiem z zaniedbania strony i nie był skutkiem naruszenia obowiązków przez osoby wykonujące funkcje urzędowe.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł D.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 8 K.p.a. a także:
- 2. naruszenie przepisów P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2, tj.:
- • naruszenie art. 39- 49 K.p.a. oraz art. 75 K.p.a. i art. 134 K.p.a. poprzez nieuznanie, że wręczenie skarżącemu bezpośrednio w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu 15 września 2016 r. oryginału rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeniesieniu skarżącego w stan spoczynku rozpoczęło bieg terminu na wniesienie przez skarżącego odwołania od przedmiotowego rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeniesieniu skarżącego w stan spoczynku;
- • art. 154 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.6g ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że udzielona odpowiedź "Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] stycznia 2017 r, [...] na skargę (Skarżącego) D.B. z dnia 30 listopada 2016 r., która została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 stycznia 2017 r. - może zostać zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. uznana za odpowiedź / jako "odpowiedź" organu na przedmiotową skargę skarżącego oraz niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powyższego zarzutu skarżącego;
- • naruszenie art. 39-49 K.p.a. oraz art. 75 i art. 134 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że policjant doręczający skarżącemu w dniu 1 września 2016 r. rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeniesieniu skarżącego w stan spoczynku nie posiadał pisemnego upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] do doręczenia skarżącemu rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeniesieniu skarżącego w stan spoczynku, pomimo że próba doręczenia przedmiotowego rozkazu miała miejsce w miejscu zamieszkania skarżącego.
Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii prawidłowości doręczenia w dniu 1 września 2016 r. D.B. rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz kwestii nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu skarżącego co do prawidłowości w zakresie doręczonej mu odpowiedzi na skargę przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
Na wstępie należy wskazać, że tryb doręczeń w postępowaniu administracyjnym został dokładanie określony w rozdziale 8 działu I K.p.a. Szczegółowe określenie trybu doręczeń wiąże się przede wszystkim z funkcją porządkującą postępowania administracyjnego, dzięki czemu strony i organy znają swoje prawa i obowiązki, a jednocześnie można dokładnie określić termin, od którego zmienia się pozycja procesowa podmiotów uczestniczących w postępowaniu.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.
Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą doniosłe skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Warto wskazać, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel K.p.a. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.
Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "K.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Zasada oficjalności doręczeń nie oznacza, że organ musi doręczyć pismo do rąk własnych stronie. Przepisy rozdziału 8 działu I K.p.a. dają organowi możliwość postępowania, w sytuacji, w której strona unika przyjęcia pisma procesowego. Jedną z takich instytucji jest określony w art. 47 K.p.a. tryb postępowania, gdy odbiorca pisma odmawia jego przyjęcia.
W takiej sytuacji skutki odmowy obciążają jego samego i nie mogą być przerzucane na organ doręczający. Wskazuje się, że "w przypadku gdy pismo doręczane jest przez pracownika organu, dowodem odmowy przyjęcia pisma będzie stosowna adnotacja urzędowa. [...] Odmowa przyjęcia pisma jest suwerennym prawem adresata". (J. Wegner [w:] Kodeks. Postępowania administracyjnego. Komentarz red. W,. Chrościelewski, Z. Kmieciak, LEX 2018).
W sprawie nie budzi fakt odmowy przyjęcia w dniu 1 września 2016 r. przez skarżącego kasacyjnie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, na okoliczność czego została sporządzona przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] notatka służbowa. Nie budzi również wątpliwości, że Zastępca Komendanta Powiatowego w [...] wydał polecenie funkcjonariuszom doręczenia D.B. wskazanego pisma procesowego, co wynika ze sporządzonej w dniu 1 września 2016 r. notatki służbowej. Czynność doręczenia stanowi czynność o charakterze procesowo-technicznym – nie jest zatem wymagane, aby doręczający pracownik organu legitymował się specjalnym pełnomocnictwem "do doręczeń". W tym zakresie wystarczy jeżeli polecenie doręczenia pisma praciesowego wynika z zakresu obowiązków pracownika lub tylko ustnego polecenia przełożonego. Działania funkcjonariuszy Policji z Komendy Powiatowej Policji w [...] były zatem uprawnione, a zakres ich działań nie budzi wątpliwości.
Istotnie należy zgodzić się ze skarżącym, że WSA w Poznaniu nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu procesowego zawartego w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r., a dotyczącego prawidłowości doręczenia mu odpowiedzi na skargę przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjne odpowiedź była nie podpisana przez podmiot uprawniony, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zarzut ten należy uznać za nieuprawniony. Po pierwsze, bowiem zgodnie dyspozycją art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszania przepisów postępowania jest skuteczny jeżeli skarżący kasacyjnie wykaże, że uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy - czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Po drugie, w aktach sądowych sprawy znajduje się upoważnienie dla pracownika Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do reprezentowania organu w sprawie D.B. przed WSA w Poznaniu (k-27). Oznacza to, że podpisanie przez upoważnionego pracownika odpowiedzi na skargę mieści się również zakresie udzielonego pełnomocnictwa.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była nieuzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.