Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Sz 1335/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Ż. na postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz C. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w C. przy u!. [...], obręb 3, stanowiącej własność Gminy C., składającej się z działek nr 1/2 i 2/3, uregulowanej w Kw nr 4282, pozostającej w użytkowaniu wieczystym L. Ż. - w związku z toczącym się w Sądzie Rejonowym w G. postępowaniem w sprawie l C 248/03 z powództwa Gminy C. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w./w. nieruchomości - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej.
Od postanowienia organu l instancji L. Ż. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Burmistrzowi Miasta C. wydania w terminie 7 dni decyzji w sprawie wniosku z dnia 25 maja 2004 roku - do czego organ został zobowiązany w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2004 roku. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a., gdyż wydanie decyzji nie zależy od jakiegokolwiek rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, a zwłaszcza od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w G. w sprawie l C 248/03. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, akt ten stosuje się do osób fizycznych będących użytkownikami w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu 24 października 2001 roku. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma więc żadnego znaczenia okoliczność, czy wnioskodawczyni jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości także w chwili obecnej. Wnioskodawczyni pozostaje użytkownikiem wieczystym i organ I instancji nie może twierdzić, że wydanie żądanej decyzji jest niemożliwe. Decyzja ta ma stwierdzić nabycie przez skarżącą z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a więc potwierdzić istnienie określonego stanu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k. p.a utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. i wskazał, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, tj. bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Rozpatrzenie wniosku L. Ż. o nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność gminy C., a pozostającej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawczyni nie jest możliwe do czasu rozpoznania przez Sąd powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości uzależnia nabycie z mocy prawa własności nieruchomości od spełnienia określonych warunków. W ocenie Kolegium, pomimo, że ustawa nie stanowi tego wprost to wydanie decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości nie jest możliwe w stosunku do osoby, która nie jest użytkownikiem wieczystym również na dzień wydania decyzji przez właściwy organ. W zaistniałej sytuacji może się zdarzyć, iż sąd orzeknie o rozwiązaniu umowy o oddaniu L. Ż. w użytkowanie wieczyste w./w. działek. W konsekwencji wnioskodawczyni nie będzie użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o których nabycie z mocy prawa własności się ubiega. W związku z powyższym wynik toczącej się sprawy sądowej mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność gminy C., pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a zagadnieniem wstępnym. Rozpoznanie niniejszej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia roszczenia z art. 240 k.c.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła L.. Ż. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. L. Ż. podtrzymała stanowisko zajęte w zażaleniu na postanowienie Burmistrza C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną a zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z przepisami prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) zawarte są przesłanki normatywne, które muszą zostać spełnione łącznie przez osobę fizyczną, będącą użytkownikiem wieczystym, aby mogła uzyskać przysługujące z tej ustawy roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienione w tej normie. Jedną z tych przesłanek jest legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 roku jak i w dacie wejścia w życie w./w. ustawy tj. w dniu 24 października 2001 roku. Przyjęcie konstrukcji roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności, które przyznaje art. 1 ust. 1ustawy, potwierdza, że decyzja starosty w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub wójta w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie ma charakteru uznaniowego. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje z chwilą uprawomocnienia się tej decyzji. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu, że wydanie decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości jest możliwe w stosunku do osoby, która jest użytkownikiem wieczystym również na dzień wydania decyzji przez właściwy organ. A zatem wynik sprawy sądowej toczącej się w Sądzie Rejonowym w G., sygn. akt l C 248/03 z powództwa Gminy C. przeciwko L. Ż. z art. 240 k. c. stanowi okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania. W sytuacji bowiem, gdy Sąd orzeknie o rozwiązaniu umowy o oddaniu L. Ż. w użytkowanie wieczyste w./w. działek, skarżąca tracąc status użytkownika wieczystego nie będzie mogła nabyć z mocy prawa ich własności w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że od dnia 13 października 2005 roku obowiązuje nowa ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkownika wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która w art. 9 pkt 2 uchyliła ustawę z dnia 26 lipca 2001 roku.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła L. Ż., reprezentowana przez radcę prawnego J. K..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne L. Ż. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia [...] i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] a nadto o obciążenie Kolegium kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazała, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły niesporne ustalenia faktyczne. Burmistrz C., mimo obowiązku nałożonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nadal ignoruje prawo wnioskodawczyni do stwierdzenia nabycia prawa własności. Burmistrz C. miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji - zgodnie z powyższym postanowieniem - najpóźniej do dnia 24 września 2004. Organ ten miał obowiązek załatwienia sprawy skarżącej w formie decyzji (art. 35 § l lub 2 k. p. a.), bowiem wnioskodawczyni spełniała i nadal spełnia wszystkie warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości – była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 24 października 2001 roku i jest użytkownikiem wieczystym do chwili obecnej.
Postępowanie cywilne w sprawie z powództwa Gminy C. przeciwko L. Ż. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnienie przez L. Ż. przesłanek ustawowych do nabycia prawa własności z mocy prawa. Postępowanie to zostało wszczęte celowo, aby nie uwzględnić wniosku skarżącej. L. Ż. dodała, że skorzystanie z przysługujących uprawnień stało się możliwe po niemal 3 latach od wejścia w życie ustawy, gdyż dopiero pod koniec 2003 roku wydany został akt wykonawczy do ustawy, dzięki któremu możliwe było wszczęcie odpowiednich procedur administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Strona skarżąca jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazała naruszenie "prawa procesowego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a.".
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim należy podkreślić, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, zarówno w petitum środka odwoławczego jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego regulującego postępowanie przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Jedynym przepisem jaki powołano w skardze kasacyjnej jest art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. i zarzutu tego nie powiązano z żadnym z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołanie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. nie stanowi realizacji wymogu z art. 176 p.p.s.a. przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis ten jest przepisem k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym, to tym samym nie mogą być naruszone przez sąd administracyjny. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej.
(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2004 r., FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36, z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67, z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185;)
W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Brak wskazania konkretnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.).
W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) podkreślić należy, iż zarzuty strony skarżącej skupiły się w zasadzie na zarzutach postawionych Burmistrzowi C.. Zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej mogą zaś dotyczyć wyłącznie zaskarżonego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń, czy też sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie precyzuje w czym wyraża się błędna wykładnia przepisu art.1 ust.1 powołanej wyżej ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego i wskazania, że L. Ż. spełnia przesłanki określone w tym przepisie ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie rozważał jednak, czy skarżąca spełnia przesłanki z art.1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku, a to dlatego, że przedmiotem oceny zgodności z prawem było jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości, nie zaś decyzja orzekająca co do istoty sprawy.
Dodatkowo należy podnieść, iż Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jedną z przesłanek określonych w art.1 ust.1 powołanej wyżej ustawy jest legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 roku jak i w dacie wejścia w życie w./w. ustawy tj. w dniu 24 października 2001 roku. Takie też stanowisko zaprezentowała strona w skardze kasacyjnej.
Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że wynik sprawy toczącej się w Sądzie Rejonowym w G., sygn. akt l C 248/03 z powództwa Gminy C. przeciwko L. Ż. uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego, gdyż wydanie decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości jest możliwe w stosunku do osoby, która jest użytkownikiem wieczystym również na dzień wydania decyzji przez właściwy organ. Tego zaś stanowiska Sądu, mającego uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego, nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Strona nie powiązała też – jak już wyżej wskazano - zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. z żadnym przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwoliłoby na ocenę prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.
Skoro zaś nie postawiono w sposób prawidłowy zarzutu kasacyjnego w powyższym zakresie, to poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje kwestia, czy wynik sprawy toczącej się w Sądzie Rejonowym w G. o rozwiązanie użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji w przedmiocie nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.