Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1793/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddalił skargę.
Wyrok powyższy wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Nieruchomość położona w obrębie [...] K w K., oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 5 czerwca 2009r., w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Nieruchomość stanowiła własność spółki I. S.A. w K. Zgodnie z art. 17 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za taką nieruchomość przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie odszkodowania Wojewoda M. wydał dwie decyzje. Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz jej dotychczasowego właściciela I. S.A. w K. Wobec tego, że od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie stała się ona ostateczna.
Natomiast decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. orzekł o odszkodowaniu na rzecz B. Oddział w Polsce z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, której właścicielem była I. S.A. w K. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta K. Od tej decyzji odwołanie wniosła spółka I.S.A. w K. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołująca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Po rozpatrzeniu skargi spółki I. S.A. z siedzibą w K. Sąd podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego. Sąd wskazał, że w postępowaniu przed organem administracji publicznej należy mieć na uwadze wyłącznie definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiot postępowania administracyjnego może być przez organ rozstrzygnięty bądź to jedną decyzją bądź też przez wydanie kilku decyzji częściowych. W rozpoznawanej sprawie w ramach tego samego postępowania odszkodowawczego organ I instancji wydał dwie decyzje: jedną rozstrzygnął o prawach skarżącej spółki I. S.A., zaś drugą decyzją rozstrzygnął o prawach innego podmiotu - B. Oddział w Polsce. To, że obie decyzje zostały wydane w ramach tego samego postępowania administracyjnego nie oznacza, że I.S.A. przysługuje przymiot strony w zakresie rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach innych podmiotów.
Zaskarżona przez I. S.A. decyzja Nr [...] rozstrzyga wyłącznie o prawach B. Oddział w Polsce i obowiązkach Prezydenta Miasta K. związanych z prawem do odszkodowania B. Decyzja ta nie odnosi się do praw lub obowiązków I. S.A., dlatego nie ma ona w tej części interesu prawnego. Zgodnie z art.. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Skoro skarżąca spółka nie jest stroną co do rozstrzygnięć objętych decyzją nr [...], to nie przysługuje jej także prawo do wniesienia odwołania. Prawidłowo więc organ odwoławczy zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S.A. w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego tj. art. 28, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż błędna jest odmowa spółce I. S.A. prawa do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r. z uwagi na brak przymiotu strony
- - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78, oraz art. 80 k.p.a., w zw. z art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, których naruszenie miało wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, albowiem skutkowało oddaleniem skargi, a polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzja Nr [...] Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania regulujących zasady dokonywania ustaleń faktycznych, dopuszczania dowodów, dążenia do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej spółki, których zaistnienie obligowało sąd do uchylenia wydanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.,
- - prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 106 § 1 k.p.a., których naruszenie miało wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, albowiem skutkowało oddaleniem skargi poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż decyzja Nr [...] Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zobowiązujących organ administracji w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego, którym w niniejszej sprawie było ustalenie okoliczności wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, do zawieszenia postępowania i wystąpienia do innego organu lub sądu z wnioskiem o jego rozstrzygnięcie względnie do wezwania strony do samodzielnego wystąpienia z takim wnioskiem, które to naruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. powinno skutkować uwzględnieniem skargi
- - prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a., których naruszenie miało wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, albowiem skutkowało oddaleniem skargi poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż błędnym było rozstrzyganie przez organ administracji o przedmiocie postępowania decyzjami częściowymi w taki sposób, że najpierw została wydana decyzja Nr [...] orzekająca o przyznaniu odszkodowania poprzedniemu właścicielowi przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym ograniczeniem tego prawa o odszkodowanie z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, a dopiero później - decyzja Nr [...] ustalająca, czy ograniczone prawo rzeczowe istniało w chwili wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określająca wysokość odszkodowania za wygaśnięcie tego prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że iż art. 28 k.p.a. nie wymaga określania stopnia hipotetycznego wpływu wyniku postępowania na sytuację prawną danego podmiotu. Ponadto użycie przez ustawodawcę pojęcia "dotyczy" wskazuje na brak konieczności wykazywania ścisłego związku pomiędzy postępowaniem, a sytuacją prawną danego podmiotu. Zdaniem skarżącej, wydając decyzje odnośnie przedmiotu prowadzonego postępowania organ zobowiązany był ustalić w sposób niewątpliwy, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczone prawo rzeczowe rzeczywiście istniało. Na chwilę wydania decyzji Nr [...] organ nie wyjaśnił wątpliwości występujących w tym zakresie. Okoliczności te, w ocenie skarżącej, nie zostały należycie wyjaśnione także w związku z wydaniem decyzji Nr [...]. Organ, czyniąc ustalenia odnośnie przedmiotowej kwestii, oparł się jedynie na wpisie w księdze wieczystej, pomimo tego, że I. S.A. zgłaszała zastrzeżenia co do zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.
Domniemanie zgodności wpisu prawa z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone. Organ, otrzymując wiarygodną informację popartą dowodami, iż stan ujawniony w księdze wieczystej nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, obowiązany był tą informację zweryfikować lub też traktując przedmiotową wątpliwość jako zagadnienie wstępne zwrócić się o jego rozstrzygnięcie do odpowiedniego organu lub sądu.
Decyzja o przyznaniu odszkodowania powinna być wydana dopiero po uprzednim wyjaśnieniu przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania i osób uprawnionych do jego otrzymania. Organ administracji naruszył zatem przepisy postępowania, poprzez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, pomimo występowania istotnych wątpliwości w zakresie ustalenia istnienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przejazdu i przechodu, a naruszenie to nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skutkując wadliwością wydanego przez sąd orzeczenia. Gdyby bowiem Sąd zauważył błędy organu, nie wydałby orzeczenia w jego obecnym brzmieniu, lecz zobligowany przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchyliłby zaskarżoną decyzję uznając, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym stanie faktycznym błędem było uprzednie wydanie przez organ decyzji o przyznaniu odszkodowania właścicielowi nieruchomości z jednoczesnym pomniejszeniem go o odszkodowanie przysługujące podmiotowi z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, w sytuacji, gdy sam fakt istnienia ograniczonego prawa rzeczowego nie był na chwilę wydania tej decyzji pewien i miał być dopiero ustalany przez sąd, a dopiero następnie wydanie decyzji dotyczącej uprawnienia z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego. Należało najpierw w sposób niewątpliwy ustalić, czy ograniczone prawo rzeczowe istnieje i jaka jest jego wartość, a ewentualnie dopiero potem, mając na uwadze te ustalenia, wydawać decyzję o odszkodowaniu za wygaśnięcie prawa własności pomniejszając to odszkodowanie odpowiednio o wartość ograniczonego prawa rzeczowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienia sposobu rozstrzygania przez organ administracji o odszkodowaniu należnym podmiotom, które utraciły prawo własności nieruchomości oraz ograniczone prawo rzeczowe na tej samej nieruchomości, wskutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (obecnie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Przepisy art. 18 ust. 1 i 1 a ustawy stanowią, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.
Powyższe regulacje jednoznacznie przesądzają o nierozerwalnym związaniu odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, który swe prawo własności utracił wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odszkodowania należnego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wygasło wskutek takiej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę odszkodowania te powinny być ustalone w toku jednego postępowania administracyjnego, którego stronami są zarówno były właściciel nieruchomości jak i podmiot, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z jednym przedmiotem postępowania – którym jest odszkodowanie związane z przejściem prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie to przysługuje w stosownych częściach różnym podmiotom: dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4 lit. f ustawy). (właścicielowi, użytkownikowi itd.). Nie zmienia to jednak faktu, że punktem wyjścia dla określenia odszkodowania i jego nieprzekraczalnym pułapem jest wartość nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania (art. 18 ust. 1 i 1 a oraz 1 b ustawy).
Odszkodowanie należne właścicielowi umniejsza się o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło. Słuszne jest zatem stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie odszkodowania związanego z utratą praw rzeczowych do nieruchomości w związku z nabyciem jej własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinno zostać zakończone wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu należnym wszystkim uprawnionym podmiotom.
Skoro jednak organ administracji wadliwie rozstrzygnął już uprzednio odrębną, ostateczną decyzją o odszkodowaniu należnym właścicielowi nieruchomości, to nie znajduje w żadnej mierze oparcia w art. 28 k.p.a. stanowisko organu, w myśl którego właścicielowi nie przysługuje status strony w dalszej części postępowania, dotyczącej ustalenia odszkodowania dla podmiotu, którego ograniczone prawo rzeczowe uwidocznione jest w księdze wieczystej. Art. 18 ust. 1 a ustawy uzależnia wprost wysokość odszkodowania należnego właścicielowi od wysokości odszkodowania należnego podmiotowi, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe.
Zatem interes prawny właściciela do udziału w postępowaniu w ramach którego zostanie ustalone czy i w jakiej wysokości należne jest odszkodowanie podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe jest ujawnione w księdze wieczystej - wynika właśnie z powyższego przepisu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wpływać będzie bowiem na sferę praw majątkowych właściciela w takim zakresie w jakim obejmują one uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość, której własność z mocy art. 12 ust. 4 ustawy przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie wadliwie zatem uznał za prawidłową ocenę organu administracji iż I. S.A. z siedzibą w K. nie posiada statusu strony w postępowaniu i zaakceptował umorzenie postępowania odwoławczego spowodowanego wniesieniem odwołania od decyzji Nr [...] Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r.
Usprawiedliwione są zatem te z podstaw kasacyjnych, które obejmują przepisy prawa materialnego dotyczące interesu prawnego skarżącego i związanego z nim statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.
Przedwczesne są natomiast te zarzuty kasacyjne, które dotyczyły zaniechania zwrócenia się przez organy administracji do sądu powszechnego o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego. O tym, bowiem, czy występuje w sprawie w istocie zagadnienie wstępne, uzasadniające zwrócenie się do sądu powszechnego rozstrzygnąć muszą organy administracji dopiero w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przy udziale wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę i rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oparto na przepisie art.203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a.