Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1471/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1071/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.J. na decyzję Dowódcy [...] w T. z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego z tytułu wykonywania lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.J. wnioskiem z dnia 7 lutego 2013 r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 81 ust. 2 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237) w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T. o przyznanie dodatku specjalnego za wykonywanie w 2012r. lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Do wniosku załączył dokumenty potwierdzające uzyskany nalot, tj. wyciąg z raportu lotów wykonanych w 2012 r. wraz z zaświadczeniem stwierdzającym uzyskany nalot w [...] dywizjonie lotniczym w [...] oraz wyciąg z rozkazu dziennego Dowódcy Polskiego Kontyngentu Wojskowego w Islamskiej Republice [...] z dnia 15 października 2012 r. nr [...].

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T. pismem z dnia 1 marca 2013 r. zawiadomił W.J., że w związku z faktem, iż jego wniosek o przyznanie dodatku specjalnego dotyczy lotów wykonywanych podczas pobytu w PKW [...] został skierowany do organu właściwego w sprawie, tj. Dowódcy Polskiego Kontyngentu Wojskowego w [...]ie. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w G. przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...] zwrócił akta niniejszej sprawy Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T. Wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, organem właściwym w sprawach wypłaty dodatku specjalnego z tytułu wykonywania lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę. Z akt sprawy wynika, że W.J. pełni służbę w Jednostce Wojskowej nr [...] w T., a więc organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji jest Dowódca tej Jednostki Wojskowej.

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T. decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania W.J. dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. W uzasadnieniu decyzji podał, że w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243 ze zm.) nie zostały wymienione należności z tytułu wykonywania lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, tym samym wyżej wymienionemu dodatek specjalny z tego tytułu nie przysługuje.

Od powyższej decyzji W.J. wniósł odwołanie do Dowódcy [...] w T. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną interpretację i wadliwe zastosowanie § 4 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Dowódca [...] w T., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, w związku z czym konieczne jest jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, a następnie przekazanie wniosku z dnia 7 lutego 2013r. organowi właściwemu tj. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w G. Wskazał, że podoficer w czasie wykonywania lotów, których dotyczy wnioskowana należność, w związku ze skierowaniem poza granice państwa, pełnił służbę w Jednostce Wojskowej [...] w G., która jest jednostką wojskową w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 461 ze zm.). Z tego względu organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. Wyjaśnił, że zawarte w art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pojęcie "dowódcy jednostki wojskowej" oznacza dowódcę jednostki, któremu żołnierz służbowo podlega, a nie dowódcę tzw. "jednostki macierzystej".

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Stanowiło to uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Ponadto Dowódca [...] w T. uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wniosek W.J., adresowany pierwotnie do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T. został przekazany według właściwości do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w G., który zasadność przekazania mógł zakwestionować jedynie poprzez wdanie się w spór o właściwość. Skoro tego nie uczynił, był związany przekazaniem mu sprawy i zobligowany do wydania rozstrzygnięcia. Ponowne przesłanie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w G. sprawy do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T. było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie procedury.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ nieuprawniony w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał organ uprawniony i właściwy,
2. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy decyzję wydał organ właściwy i odwołanie powinno być rozpoznane merytorycznie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że organ odwoławczy wskazując, iż organem właściwym w sprawie przyznania dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G., brał pod uwagę jedynie fakt, że skarżący podczas skierowania do pełnienia służby poza granicami kraju służbowo mu podlegał. W ocenie skarżącego, analiza art. 72 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 i art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy dodatek specjalny może być przyznany przez inny organ niż organ właściwy w sprawie uposażenia żołnierza.

Ponadto skarżący podał, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej lotów wykonanych w kraju, które również były objęte jego wnioskiem (dotyczącym wszystkich lotów w 2012 r.) oraz określenia, jaki organ jest w tym przypadku właściwy.

Dowódca [...] w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że żądanie skarżącego przyznania dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w ramach skierowania do pełnienia służby poza granicami państwa, wynika z faktu pełnienia przez niego służby w Jednostce Wojskowej w G. (na terenie [...]). W sprawie tego rodzaju roszczenia właściwy jest Dowódca Jednostki Wojskowej w [...]ie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie istotę sporu stanowi ocena, czy organ odwoławczy zasadnie umorzył w całości postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji, uznając, że organem właściwym do rozpoznania wniosku W.J. jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. (w Islamskiej Republice [...]), któremu podlegał on w okresie wykonywania lotów podczas pełnienia służby w ramach skierowania poza granice kraju.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko Dowódcy [...] w T. jest błędne.

Skarżący we wniosku z dnia 7 lutego 2013 r. zwrócił się o przyznanie przedmiotowego dodatku specjalnego za loty wykonane w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w 2012 r. zarówno na terytorium kraju, jak i w [...]ie (k. 6 akt administracyjnych). Skoro skarżący w 2012 r. wykonywał loty zarówno w kraju, jak i podczas skierowania w składzie załóg wojskowych statków powietrznych poza granicami kraju, to brak było podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy w całości postępowania pierwszej instancji z uwagi na stwierdzenie niewłaściwości organu. W tym zakresie organ odwoławczy w sposób istotny naruszył przepisy postępowania (art. 7 i art. 107 K.p.a.), gdyż swoim rozstrzygnięciem nie objął całego żądania określonego we wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego dotyczącego interpretacji art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy przedmiotowego dodatku za okres skierowania skarżącego do służby poza granicami kraju jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. Podał, że w sprawie jest bezsporne, iż Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem personalnym z dnia 14 marca 2012 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skierował W.J., z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań dowódcy sekcji strzelców pokładowych w [...] w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Islamskiej Republice [...] (k. 4 akt administracyjnych).

Następnie Sąd pierwszej instancji przedstawił regulację prawną dotyczącą żołnierza skierowanego do pełnienia służby poza granicami państwa (art. 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 79, poz. 669 ze zm.). W czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w przypadkach, o których mowa w ust. 1, żołnierz pozostaje na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym lub w rezerwie kadrowej.

Stosownie do § 29 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w czasie pełnienia służby poza granicami państwa żołnierz zachowuje wszystkie uprawnienia i świadczenia, jakie przysługują na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową w kraju, z uwzględnieniem powstałych w tym czasie zmian mających wpływ na te uprawnienia. Z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że żołnierze zawodowi otrzymują dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierza zawodowego dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych określają przepisy § 4 pkt 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141 poz. 1497 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że W.J. w związku ze skierowaniem do pełnienia służby zawodowej poza granicami państwa, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, otrzymywał dwojakiego rodzaju należności, tj. uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia, które wypłacał dowódca jednostki macierzystej – Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T. oraz należność zagraniczną w związku ze skierowaniem – wypłacaną przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w G. Przysługujące skarżącemu należności mają różne regulacje prawne. Z art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.

Z kolei art. 74 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wypłaty uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73, dokonuje jednostka wojskowa lub instytucja cywilna, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie ma w tej sprawie zastosowania). W świetle art. 104 ust. 1 omawianej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału (a więc uposażenia i innych należności pieniężnych) są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z analizy powołanych wyżej przepisów wynika, że kwestia przyznawania i ustalania wysokości uposażenia oraz innych należności pieniężnych związanych z uposażeniem należy do dowódcy jednostki wojskowej, któremu z racji pełnienia służby żołnierz zawodowy organizacyjnie podlega (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r., sygn. I OSK 216/07, LEX nr 427639, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. II SA/Wa 1859/09). Użyte w art. 104 ust. 1 cyt. ustawy określenie "dowódca jednostki wojskowej" oznacza dowódcę jednostki, której kadrowo żołnierz podlega z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego i na której zaopatrzeniu finansowym pozostaje w związku z zajmowanym stanowiskiem służbowym. Skoro w niniejszej sprawie W.J., będąc skierowany do pełnienia służby poza granicami państwa, pozostawał na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym w Jednostce Wojskowej nr [...] w T. (k. 13 akt administracyjnych – rozkaz nr [...] Szefa Sztabu Generalnego WP), to organem właściwym do merytorycznego rozpoznania jego wniosku dotyczącego przedmiotowego dodatku specjalnego będącego składnikiem uposażenia żołnierza zawodowego należnego na zajmowanym stanowisku (art. 72 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), jest Dowódca tej Jednostki. Brak jest zatem przesłanek do uznania, że przedmiotowy dodatek specjalny może być przyznany przez inny organ, niż organ właściwy w sprawie uposażenia żołnierza zawodowego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że analiza art. 74 ust. 1, art. 80 i art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2013 r. był Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T. Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia w/w przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie miał podstaw do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia w całości postępowania w pierwszej instancji. Był natomiast zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie brak wystąpienia przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w G. z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Dowódcą Jednostki Wojskowej nr [...] w T. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2013 r. stanowiło uchybienie, to jednak nie stanowiło ono przeszkody do odniesienia się do przedmiotowego wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 59/05, z dnia 2 marca 2012r., sygn. akt II GW 15/11) i nie spowodowało rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Dowódca [...] w T., mimo że nie jest organem nadrzędnym w stosunku do w/w Jednostek Wojskowych, spór ten rozstrzygnął. Stwierdził bowiem, że organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dowódca [...] w T. ponownie rozpoznając uwzględni podaną ocenę prawną i merytorycznie rozstrzygnie, czy stanowisko organu pierwszej instancji, odmawiające skarżącemu przyznania wnioskowanego dodatku, jest zgodne z prawem.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dowódca [...] w T., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1. art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty może zostać wydana przez inny organ niż ten, któremu sprawa została przekazana skutecznie w trybie art. 65 § 1 K.p.a. i który nie zakwestionował tego przekazania poprzez wdanie się w spór o właściwość;
2. 2. naruszenie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w zw. z art. 20 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym, organem właściwym rzeczowo – dowódcą jednostki wojskowej w rozumieniu tego przepisu – jest dowódca jednostki "macierzystej", podczas gdy pod tym pojęciem należało rozumieć dowódcę jednostki, któremu żołnierz służbowo podlega w czasie wykonywania czynności, z którymi wiąże się jego roszczenie finansowe, wskutek czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym naruszono art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. był związany przekazaniem mu sprawy W.J. przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w T. i zobligowany do jej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym odesłanie przez niego sprawy do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] stanowiło rażące naruszenie procedury administracyjnej. W następstwie takiego działania doszło do wydania decyzji przez organ, który w świetle przepisów postępowania administracyjnego nie prowadził postępowania, a więc nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym niezbędne stało się uchylenie tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T. po odesłaniu mu akt nie wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lecz wydał decyzję w pierwszej instancji, to konieczne było jej uchylenie, w celu umożliwienia wszczęcia sporu i ustalenia organu właściwego w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie merytoryczne rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy było niedopuszczalne.

Dowódca [...] w T. odnosząc się do kwestii właściwości rzeczowej organu podał, że w realiach niniejszej sprawy przedmiot kontrowersji stanowi sposób wykładni pojęcia "dowódca jednostki wojskowej" w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, to pojęcie należy definiować jako dowódcę tzw. jednostki "macierzystej", któremu "kadrowo żołnierz podlega z tytułu zajmowania stanowiska służbowego" – w tym przypadku Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w T., natomiast w ocenie organu odwoławczego, pojęcie to oznacza dowódcę jednostki, któremu żołnierz służbowo podlega w czasie wykonywania czynności, z którymi wiąże się dane uprawnienie finansowe, tj. Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w G.. Autor skargi kasacyjnej przyznał, że rzeczywiście W.J. część lotów objętych wnioskiem o przyznanie dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych wykonywał na terenie kraju i w tym czasie podlegał Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T., następnie został skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju w [...] w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Islamskiej Republice [...], gdzie podlegał Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w G. Stwierdził jednak, że nie zmienia to faktu, iż wyżej wymienione względy procesowe implikowały konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy podał również, iż w obecnym brzmieniu ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (także w dacie wyrokowania), art. 6 ust. 2 pkt 3 tej ustawy definiuje pojęcie "dowódca jednostki wojskowej" w ten sposób, że należy przez to rozumieć osobę kierującą lub dowodzącą jednostką wojskową, w której żołnierz zawodowy zajmuje stanowisko służbowe lub do której został skierowany w ramach pełnienia zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej albo w dyspozycji. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, że dowódcą w rozumieniu art. 104 ust. 1 cyt. ustawy jest Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T., w której żołnierz pozostawał na stanowisku w okresie skierowania do PKW [...]. W dacie wydania zaskarżonej decyzji powołany przepis jeszcze nie obowiązywał. Został wprowadzony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2013, poz. 1355) i wszedł w życie z dniem 5 grudnia 2013 r.

W.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Przechodząc do pierwszego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. Stosownie do art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, przy czym zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie jest związany wskazaniem co do właściwości zawartym w zawiadomieniu o przekazaniu, a zatem może uznać, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, i stosownie do tej oceny, zwrócić podanie organowi, który przekazał podanie, co powoduje powstanie sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a., albo przekazać podanie innemu organowi administracji publicznej, który uzna za właściwy do rozpoznania sprawy (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet w przypadku niepodzielenia tego poglądu i przyjęcia, że organ, któremu przekazano podanie, jest związany zawartym w zawiadomieniu o przekazaniu wskazaniem co do właściwości i może je zakwestionować jedynie poprzez wdanie się w spór o właściwość, nie sposób uznać, że zwrócenie tego wniosku organowi, który pierwotnie go przekazał, a następnie wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej merytorycznie rozpoznającej sprawę, stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie zarówno Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w G., odsyłając z powrotem sprawę W.J. do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w T., jak i ostatnio podany Dowódca, nie wdali się w spór o właściwość. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T., wydając w dniu 26 czerwca 2013 r. decyzję nr [...] uznał swoją właściwość w sprawie. W związku z powyższym, kwestionowanie legalności tej decyzji jedynie w oparciu o ustalenie, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. zwrócił sprawę w trybie art. 65 § 1 K.p.a. jest niezasadne. Kwestia przestrzegania przez organy administracji publicznej właściwości podlega badaniu z urzędu zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 65 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest niezasadny.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należało rozważyć, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku W.J. z dnia 7 lutego 2013 r. o przyznanie dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w 2012 r. w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Islamskiej Republice [...]. Jednocześnie wskazać należy, iż Dowódca [...] w T. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznał, że w/w wniosek obejmował również kwestię przyznania przedmiotowego dodatku za loty wykonywane przez wyżej wymienionego w tym czasie na terenie kraju oraz że organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie jest Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w T., lecz w tym zakresie przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany.

W sprawie jest bezsporne, że W.J. na podstawie rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 14 marca 2012 r. nr [...], wydanego w oparciu o art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań dowódcy sekcji strzelców pokładowych w [...] w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Islamskiej Republice [...] i w 2012 r. wykonywał w [...] loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych.

Z § 4 ust. 2 i § 29 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U Nr 184 poz. 1237 ze zm.) wynika, że żołnierz skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w czasie jej pełnienia pozostaje na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym lub w rezerwie kadrowej. W czasie pełnienia służby poza granicami państwa żołnierz zachowuje wszystkie uprawnienia i świadczenia, jakie przysługują na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową w kraju, z uwzględnieniem powstałych w tym czasie zmian mających wpływ na te uprawnienia.

Regulacja określająca organy, którym podlega żołnierz w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa oraz podczas wykonywania zadań służbowych jest zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w § 8 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r.

Zgodnie z art. 102 ust. 2, 4, 5 i 6 omawianej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze ustalone z uwzględnieniem grupy uposażenia według stanowiska służbowego zajmowanego przed skierowaniem. W czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa w/w żołnierzowi zawodowemu przysługuje, wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna, ustalona odpowiednio do rangi pełnionej funkcji i zakresu wykonywanych obowiązków służbowych, warunków zagrożenia utraty zdrowia lub życia występujących w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa, a także uciążliwości wynikających z trudnych warunków klimatycznych lub zakwaterowania. Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 2, przebywającemu w strefie działań wojennych przysługuje dodatek wojenny.

Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 2, mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Unormowania dotyczące wysokości oraz trybu przyznawania i wypłacania należności zagranicznej, dodatku wojennego oraz rodzaje, wysokość, a także tryb przyznawania i wypłacania innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa są zawarte w rozporządzeniu Ministra Obrony z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41 poz. 243 ze zm.)

Żądanie objęte wnioskiem W.J. dotyczy przyznania dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w 2012 r. podczas pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Islamskiej Republice [...]. Przedmiotowy dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) jest dodatkiem do uposażenia zasadniczego i elementem uposażenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Szczegółowe warunki otrzymywania tego dodatku i jego wysokość określały przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 1151). Organ właściwy rzeczowo do załatwienia żądania w przedmiocie dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych określa art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału ("Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych") są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Z art. art. 74 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że wypłaty uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73, dokonuje jednostka wojskowa lub instytucja cywilna, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje.

W świetle art. 24 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Wyznaczenie żołnierza do pełnienia służby poza granicami państwa nie jest tożsame z jego skierowaniem. Sytuacja żołnierza wyznaczonego różni się od sytuacji żołnierza skierowanego do służby poza granicami państwa. Żołnierz wyznaczony zostaje zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska w kraju i obejmuje nowe stanowisko służbowe za granicą, natomiast żołnierz skierowany, w okresie wykonywania zadań za granicą, pozostaje na dotychczas zajmowanym stanowisku w kraju (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że kwestia przyznawania i wysokości uposażenia, w tym dodatku specjalnego za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej – dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, należy do dowódcy jednostki wojskowej, któremu z racji pełnienia służby żołnierz zawodowy organizacyjnie podlega z tytułu zajmowanego w tej jednostce stanowiska służbowego. Skoro W.J., będąc skierowanym do pełnienia służby poza granicami państwa, pozostawał na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym w Jednostce Wojskowej nr [...] w T., to właśnie dowódca tej jednostki wojskowej jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 7 lutego 2013 r. Jak wyżej podano, przedmiotowy dodatek wchodzi w skład uposażenia należnego skarżącemu na zajmowanym stanowisku w w/w Jednostce i wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej na właściwość organu do wydania decyzji w tym przedmiocie nie ma znaczenia fakt, że część lotów była przez niego wykonywana poza granicami kraju w związku ze skierowaniem do pełnienia służby za granicą.

Powyższego stwierdzenia nie zmienia fakt, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zawierający definicję pojęcia "dowódcy jednostki wojskowej", został wprowadzony dopiero na mocy przepisów art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wszedł w życie z dniem 5 grudnia 2013 r., a zatem już po wydawaniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, wprowadzenie przez ustawodawcę tej legalnej definicji było zmianą redakcyjną, która wiązała się z wyeliminowaniem wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Przyjęto, że jeżeli w ustawie jest mowa o "dowódcy jednostki wojskowej" należało będzie przez to rozumieć osobę kierującą lub dowodzącą jednostką wojskową, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, w której żołnierz zawodowy zajmuje stanowisko służbowe lub do której został skierowany w ramach pełnienia zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej albo w dyspozycji (pkt 34 lit. d uzasadnienia projektu w/w ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1278, http://www.sejm.gov.pl).

Nie można zatem przyjąć, aby przed dniem 5 grudnia 2013 r. znaczenie w/w pojęcia było rozumiane odmiennie, aniżeli w przyjętym od tej daty znaczeniu. Po drugie, organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd pierwszej instancji, dokonały wykładni pojęcia "dowódcy jednostki wojskowej" w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w/w rozporządzeń wykonawczych, nie zaś na podstawie nieobowiązującego jeszcze wtedy przepisu art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że dokonana w ten sposób wykładnia omawianego pojęcia jest zbieżna z definicją obowiązującą od dnia 5 grudnia 2013 r.

Odnosząc się do powołanego przez autora skargi kasacyjnej stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1893/12, wyjaśnić należy, iż przedmiotem tamtej sprawy była odmowa wypłaty należności zagranicznej oraz dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienia obowiązków służbowych, które nie stanowią dodatku do uposażenia i podlegają odrębnym regulacjom prawnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.