Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 2094/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia działalności gospodarczej przez aplikanta, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J. K. w dniu 14 lutego 2013 r. skierował do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury prośbę o wyrażenie zgody na podjęcie działalności publicystycznej polegającej na redagowaniu autorskiego, internetowego portalu (bloga) prawniczego.
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pismem poinformował wyżej wymienionego, że nie zgłasza sprzeciwu na podjęcie powyżej określonej działalności publicystycznej.
Dnia 15 kwietnia 2013 r., Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, działając na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), wyraził sprzeciw wobec prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, a w szczególności korzystania z oferowanej przez korporację [...] usługi reklamy kontekstowej [...].
W uzasadnieniu sprzeciwu podał m.in., iż z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że aplikant w dniu 20 stycznia 2013 r. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej, przy czym określił, iż działalność w przeważającej części odnosi się do portali internetowych, jak również do innej działalności określonej odpowiednimi kodami. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter działalności oznacza, że zamiarem (celem) jej podjęcia jest osiągnięcie zysku. O zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz zamiar jego osiągnięcia.
Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, aplikant, co do zasady, nie może podejmować zatrudnienia lub zajęcia. Wyjątkiem od tej zasady jest zatrudnienie na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz wykonywanie zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym. W ww. przypadkach podjęcie zatrudnienia lub zajęcia jest jednak uzależnione od spełnienia warunku, aby czynności te nie przeszkadzały w wykonywaniu obowiązków aplikanta.
W ocenie organu, wskazane przez aplikanta rodzaje zajęć mają charakter działalności gospodarczej, gdyż posiadają cechę zarobkowości. W świetle ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury aplikant nie może prowadzić działalności gospodarczej, a Dyrektor Szkoły nie posiada kompetencji, pozwalającej na udzielenie mu zgody w tym przedmiocie.
J. K. w przewidzianym prawem terminie złożył do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odwołanie od ww. sprzeciwu. Zarzucił, iż organ naruszył art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aplikant z mocy tej ustawy nie może prowadzić działalności gospodarczej. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego sprzeciwu i wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na redagowaniu autorskiego, internetowego portalu (bloga) prawniczego, zawierającego bezpłatne i powszechnie dostępne informacje prawne.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 27 maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 47 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, utrzymał "zaskarżoną decyzję" w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy oraz przeprowadzeniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada wymogom prawa.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi aplikanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/13, po rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy sprzeciw (pkt 1) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca w powołanym przepisie art. 47 ust. 1 nie wprowadził zakazu prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, o ile działalność ta będzie odpowiadała warunkom określonym w tym przepisie. Jeżeli intencją ustawodawcy byłoby zakazanie prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, to zakaz ten wynikałby wprost z przepisu, tak jak uczyniono to np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.).
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, jak również naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Sprawiedliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 891/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż jedną z podstawowych kwestii podlegających badaniu przez Sąd Administracyjny jest ustalenie, czy skarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej (odpowiednio rozkazu personalnego) – zgodnie z treścią art. 107 § 1 K.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika więc, w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony.
Następnie Sąd I instancji wskazał, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełniało ww. kryteriów. Organ nie dokonał bowiem wykładni całej treści przepisu uczynionego jako podstawa materialno-prawna rozstrzygnięcia.
Okolicznością niesporną w sprawie było to, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 47 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą w dacie wydawania spornej decyzji, aplikant nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym, jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia lub zajęcia, nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta.
Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, organ przywołał w nim tylko pierwszą część ww. przepisu, pomijając zawarty w nim warunek "jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia lub zajęcia, nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta". Również dalsza treść uzasadnienia świadczy o tym, że powyższej pominiętej części przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, organ nie analizował.
Zdaniem Sądu, powyższe zaniechanie organu świadczy o tym, iż nie wyjaśnił on całokształtu sprawy. Nie dokonał bowiem wykładni pełnej treści przepisu, który uczynił podstawą wydania przedmiotowej decyzji. W konsekwencji więc, nie ocenił wszechstronnie również stanu faktycznego sprawy. Oceny tej dokonywał bowiem wyłącznie w nawiązaniu do części przepisu regulującego materię zatrudnienia lub zajęcia aplikanta.
W ocenie Sądu I instancji, brak szczegółowego ustalenia stanu prawnego sprawy, a nadto brak szczegółowego wyjawienia przez organ powodów wydania skarżonego rozstrzygnięcia sprawia, iż niemożliwą jawi się ocena przez Sąd skarżonej decyzji. Nie znając motywów działania organu i sposobu rozumienia przez organ przepisu jaki uczynił podstawą rozstrzygnięcia, Sąd nie posiadał materiału nadającego się do oceny. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja naruszała prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji dodał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do dokonania szczegółowej wykładni całej normy prawnej, jaka została uczyniona podstawą materialną badanej decyzji, oraz do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Organ, dokonując oceny całokształtu sprawy, winien też rozważyć zasadność dokonania wykładni przepisu art. 47 ust. 1 badanej ustawy, w nawiązaniu do regulacji zawartych w niniejszej ustawie, a dotyczących materii obowiązków aplikanta.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 153 P.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego procedowania wyrażonych w orzeczeniu NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 891/14, w zakresie braku odniesienia się do argumentacji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 maja 2013 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia 6 sierpnia 2013 r., a dotyczącej okoliczności pozostających w związku z deklarowaną przez aplikanta działalnością gospodarczą, oraz na pominięciu stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.k.s.s.p.) a także przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi, podczas gdy zrealizowanie tych wskazań mogło spowodować wydanie orzeczenia utrzymującego zaskarżoną decyzję w mocy;
2) art. 7 P.p.s.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zakończenia postępowania na pierwszym posiedzeniu, podczas gdy ich przeprowadzenie, w tym odniesienie się do stanowiska organu w zakresie pierwszego warunku przepisu art. 47 ust. 1 u.k.s.s.p., mogło skutkować zakończeniem postępowania na etapie pierwszej instancji.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) błędną wykładnię art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prowadzącą do nietrafnego uznania, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest spełnienie wszystkich wymienionych w nim warunków, podczas gdy przepis ten ma, po uproszczeniu, postać koniunkcji, w której brak spełnienia jednego ze zdań (ściślej: alternatywy) czyni badanie drugiego zdania bezprzedmiotowym.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W całości uzasadniony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prowadzącą do nietrafnego uznania, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest spełnienie wszystkich wymienionych w nim warunków.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2015r. w sprawie I OSK 891/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że cyt. " Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się do prezentowanego przez Ministra Sprawiedliwości stanowiska w zakresie wykładni art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Nie poddał również analizie faktów wynikających z uzasadnienia sprzeciwu, a zaaprobowanych przez organ odwoławczy oraz odwołania od sprzeciwu. W istocie nie wyjaśnił w sprawie zagadnienia o znaczeniu podstawowym, a mianowicie, czy w świetle art. 47 ust. 1 omawianej ustawy, aplikant J. K., podejmując zajęcie publicystyczne polegające na redagowaniu internetowego portalu prawniczego, mógł jednocześnie korzystać z oferowanej przez [...] odpłatnej usługi reklamy kontekstowej [...] ".
Będąc związany orzeczeniem NSA z dnia 13 listopada 2015r. I OSK 891/14 Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę winien zastosować się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku tj. ocenić prawidłowość dokonanej przez organ wykładni art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonać analizy faktów przedstawionych w sprzeciwie, w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz w odwołaniu i wypowiedzieć się, czy podjęta przez aplikanta działalność mieści się w granicach zatrudnienia lub zajęcia opisanego w art. 47 ust. 1 ustawy.
Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy aplikant nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym, jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia lub zajęcia nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta.
Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku NSA z dnia 13 listopada 2015r. I OSK 891/14. Sąd nie dokonał własnej oceny sprawy i obowiązek ten przerzucił na organ, który w uzasadnieniu decyzji zawarł wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, które zdaniem organu spowodowały podjęcie takiej, a nie innej decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił całokształtu sprawy. Nie dokonał bowiem wykładni całego art. 47 ust. 1 ustawy, nie ocenił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy. W przekonaniu Sądu I instancji ocena dokonana przez organ wyłącznie w nawiązaniu do części przepisu regulującego materię zatrudnienia lub zajęcia aplikanta nie pozwala na skontrolowanie zaskarżonej decyzji.
Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić.
Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury statuuje zasadę według której aplikant nie może podejmować żadnego zatrudnienia lub zajęcia. Od zasady tej ustawodawca wprowadził wyjątek dotyczący zatrudnienia aplikanta na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym. Tylko w przypadku zatrudnienia lub zajęcia o takim charakterze aplikant może ubiegać się o zgodę Dyrektora Krajowej Szkoły, o ile wykonywanie takiego zatrudnienia lub zajęcia nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy aplikant wykaże że zamierza podjąć zatrudnienie o charakterze dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym lub zajęcie o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym potrzebne jest badanie czy praca ta nie będzie przeszkadzała aplikantowi w wykonywaniu jego obowiązków.
W przeciwnym razie, a więc gdy zamiar dotyczy pracy o innym charakterze, której aplikant nie może w ogóle podjąć (zakaz przewidziany w art. 47 ust. 1 ustawy), wypowiadanie się przez organ co do tego czy praca będzie przeszkadzała aplikantowi w wykonywaniu jego obowiązków jest bezprzedmiotowe.
Dlatego skoro organ w rozpoznawanej sprawie uznał, że skarżący zamierza wykonywać zajęcia o innym charakterze niż wyjątkowo dopuszczone przez ustawodawcę w art. 47 ust. 1 ustawy, nie musiał dokonywać wykładni przepisu z uwzględnieniem jego ostatniego fragmentu. Nie musiał więc czynić żadnych ustaleń co do tego, czy podjęcie przez skarżącego zatrudnienia będzie kolidowało z wykonywaniem obowiązków aplikanta.
Z tych względów, to nie organ lecz Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 47 ust. 1 ustawy, wskutek czego niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.
Nietrafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 P.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie został naruszony, bowiem zaskarżony wyrok został wydany na pierwszym posiedzeniu sądu. Brak rozwinięcia uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej uniemożliwia obszerniejsze odniesienie się do tej kwestii.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji wykona wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2015r. I OSK 891/14 i jednoznacznie wypowie się, czy działalność deklarowana przez skarżącego mieści się w granicach wyjątku dopuszczonego przez ustawodawcę w art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.