Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 954/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi L. M. (dalej także jako skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej także jako Kolegium) z [...] września 2018 r., nr [...], oraz decyzję Starosty Zgierskiego (dalej także jako Starosta) z [...] czerwca 2018 roku, nr [...], w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu. Nadto zasądził od organu na rzecz L. M. kwotę 3817 złotych tytułem kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta Zgierski ustalił obowiązek zapłaty kosztów w kwocie 37 198,87 zł związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Ford Sierra (nr rej. [...], nr [...]), którym obciążył L. M..
Decyzją z [...] września 2018 r., po rozpoznaniu odwołania L. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej "p.r.d."), utrzymało w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu wskazało, że pojazd marki Ford Sierra (nr rej. [...]) został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji wydanej przez policjanta 9 maja 2009 r. i w tym samym dniu został umieszczony na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez właściwy organ. Właścicielem usuniętego pojazdu w tej dacie był L. M., który także kierował tego dnia przedmiotowym pojazdem, o czym świadczy treść postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził również, że 23 listopada 2010 r. Starosta Zgierski prawidłowo doręczył skarżącemu zawiadomienie o miejscu przechowywania usuniętego pojazdu, warunkach odebrania go z parkingu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku, co znajduje potwierdzenie w stosownych dokumentach załączonych do akt sprawy. Z uwagi na nieodebranie pojazdu w terminie 3 miesięcy od daty jego usunięcia i w terminie 30 dni od dnia powiadomienia, Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. z wnioskiem określonym w art. 130a ust. 10 p.r.d. W powyższym postanowieniu, które jest prawomocne od 8 marca 2016 r., Sąd orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Zgierskiego.
Ustosunkowując się do odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że pojazd nie stał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa po bezskutecznym upływie ustawowego terminu do odebrania go przez osobę uprawnioną (9 listopada 2009 r.), gdyż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie obowiązywał już wtedy art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Dla oceny zaistnienia tego skutku prawnego miarodajna jest data, z jaką nastąpił upływ 6-miesięcznego terminu, a nie data usunięcia pojazdu z drogi. To właśnie ta okoliczność była powodem oddalenia przez Sąd Rejonowy w Z. powództwa Skarbu Państwa – Starosty Zgierskiego o ustalenie prawa własności pojazdu (wyrok z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...]), a pośrednio także uwzględnienia wniosku Powiatu Zgierskiego – Starosty Zgierskiego o orzeczenie przepadku pojazdu na jego rzecz.
Podstawę prawną decyzji Starosty stanowił art. 130a ust. 10h p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (niezmiennym od 4 września 2010 r.), mający zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Powiadomienie właściciela pojazdu o skutkach jego nieodebrania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010 r., jest czynnością warunkującą orzeczenie przepadku pojazdu, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte dopiero 15 września 2016 r., kiedy nastąpił skutek doręczenia stronie stosownego zawiadomienia). Prawidłowość powiadomienia podlegała ocenie sądu powszechnego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie przepadku pojazdu, a jego ustalenia są wiążące dla organów administracji publicznej właściwych w tej sprawie, w związku z czym wyłączona jest możliwość powtórnego badania tej kwestii w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Zawiadomienie skierowane do skarżącego przez Starostę, doręczone mu do rąk własnych 23 listopada 2010 r., zawierało prawidłowe i wyczerpujące pouczenie o konieczności odebrania pojazdu i ewentualnych skutkach zaniechania wykonania tego obowiązku, które odpowiadało treści art. 130a ust. 10 p.r.d., a oprócz tego informowało o treści art. 130a ust. 10h p.r.d. Z dokumentu tego wynikało wprost, że skarżący jest nadal właścicielem pojazdu i osobą zobligowaną do jego odbioru. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie podważa bezspornego faktu w postaci upływu czasu pomiędzy datą usunięcia pojazdu a datą wystąpienia z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Z. o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Zgierskiego, lecz bieg tego okresu mógł być w każdej chwili skutecznie przerwany przez skarżącego w wyniku odebrania przez niego pojazdu i uiszczenia należnych opłat związanych z jego usunięciem i parkowaniem.
Prawidłowość wszelkich czynności dokonanych przed wydaniem postanowienia o przepadku pojazdu została już zweryfikowana przez sąd powszechny w oparciu o art. 130a ust. 10e p.r.d., a ustalenia sądu są wiążące w niniejszym postępowaniu administracyjnym i objęte nimi kwestie nie mogą być przedmiotem powtórnego postępowania wyjaśniającego w ramach tego postępowania.
Zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę może być analizowany i oceniany w aspekcie przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, gdyż przed jego wszczęciem 15 września 2016 r. Starosta działał nie jako organ administracji publicznej (w sferze tzw. imperium), ale jako organ reprezentujący Powiat Zgierski w obrocie prawnym, czyli w zupełnie innej roli (w sferze tzw. dominium). W ocenie Kolegium kwestia wysokości kosztów objętych obowiązkiem zapłaty na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. ma charakter wtórny w stosunku do ustalenia zakresu podmiotowego tego obowiązku, w związku z czym przedwczesne jest jej szczegółowe analizowanie i wyciąganie ostatecznych wniosków na tym etapie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł L. M.. W uzasadnieniu podniósł, że porzucenie pojazdu przez skarżącego oznacza, iż na gruncie prawa cywilnego skarżący przestał być jego właścicielem, gdyż wyzbył się go w zamiarze porzucenia. Powiat Zgierski, obejmując w posiadanie porzuconą ruchomość, stał się jej właścicielem. Wobec tego od momentu objęcia przez powiat w posiadanie porzuconej ruchomości wszelkie koszty związane z jej usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem powinien ponosić Powiat Zgierski. W momencie, gdy po usunięciu samochodu, Starosta Zgierski zwracał się do sądu w celu orzeczenia jego przepadku, był już jego właścicielem. Skarżący nie może być obciążany kosztami wskazanymi w zaskarżonej decyzji z tego powodu, że nie mogą na nim ciążyć koszty, jakie obciążają właściciela pojazdu, gdyż skarżący nim nie jest.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej: "p.r.d.".
Zgodnie z art. 130a ust. 5c p.r.d., pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.
Stosownie do treści art. 130a ust. 10 p.r.d., starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.
Zgodnie z art. 130a ust. 10e p.r.d., w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
Sąd pierwszej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że przepis art. 130a p.r.d. przed dniem 4 września 2010 r. miał inne brzmienie. Do dnia 3 września 2010 r. kwestie usuwania, przemieszczania i blokowania pojazdów regulował art. 130a ust. 1-11 p.r.d.
Stosownie do treści art. 130a ust. 1 p.r.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji - pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:
- 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;
- 2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;
- 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego.
Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy:
- 1) kierowała nim osoba:
- a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu,
- b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu;
- 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska (art. 130a ust. 2 p.r.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji).
W myśl art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2010 r., pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalająca wobec skarżącego koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki Ford Sierra nr rej. [...], nr nadwozia [...].
Sąd ten zauważył, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji na wysokość kosztów składają się opłaty za usunięcie i cały okres przechowywania pojazdu, tj. od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia uprawomocnienia się postanowienia o orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a więc do 7 marca 2016 r., z wyłączeniem kosztów przechowywania pojazdu w okresie wskazanym w art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) - w łącznej kwocie 36 891,37 zł, w tym opłaty za przechowywanie pojazdu od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009 r., od 4 września 2010 r. do 28 września 2011 r., od 29 września 2011 r. do 18 października 2012 r., od 19 października 2012 r. do 29 marca 2013 r., od 30 marca 2013 r. do 5 marca 2014 r., od 6 marca 2014 r. do 3 marca 2015 r., od 4 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., od 1 stycznia 2016 r. do 7 marca 2016 r. - na podstawie różnych uchwał Rady Powiatu Zgierskiego.
Ponadto ustalona została opłata za usunięcie pojazdu na podstawie odpowiedniej uchwały Rady Powiatu Zgierskiego oraz koszty oszacowania pojazdu na podstawie umowy z 30 października 2015 r. zawartej z [...].
Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi publicznej 9 maja 2009 r. w A. z przyczyn wymienionych w art. 130a ust. 2 pkt 1 p.r.d., tj. ze względu na nietrzeźwość kierowcy. Skarżący był wówczas właścicielem usuniętego pojazdu, co wynika z treści pisma Komendy Powiatowej Policji w Z. z 15 maja 2009 r., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] wydanego z udziałem L. M..
W ocenie tego Sądu organ nie miał podstaw prawnych do tego, aby obciążyć skarżącego kosztami usunięcia z drogi publicznej przedmiotowego pojazdu oraz jego przechowywania na parkingu strzeżonym za okres od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009 r. W dacie zdarzenia, tj. 9 maja 2009 r., art. 130a p.r.d. regulował kwestie związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, jednak tylko w zakresie związanym ściśle z usunięciem pojazdu. Przepis ten bowiem wskazywał przypadki, których zaistnienie skutkowało usunięciem pojazdu, organy i jednostki właściwe do wydania decyzji o usunięciu pojazdu, a także zadania starosty i przesłanki jakimi powinien się ten organ kierować, wyznaczając jednostki do prowadzenia parkingów strzeżonych. Art. 130a przewidywał w ust. 1 i ust. 2, że usunięcie pojazdu z drogi następuje na koszt właściciela, a także, że za pojazd umieszczony na parkingu powinna być wniesiona opłata za usunięcie i przechowanie – ust. 5c, zaś wysokość tych opłat ustala rada powiatu – ust.
6. Przepis ten nie przewidywał jednak, iż starosta może wydać decyzję o ustaleniu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz kto ponosi koszty przechowywania pojazdu. Przepis ten – art. 130a p.r.d., nie mógł zatem stanowić podstawy do prowadzenia przez starostę postępowania o ustalenie kosztów i wydania decyzji w tym przedmiocie.
Sąd ten wskazał, że wyrokiem z 3 czerwca 2008 r., P 4/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zaś art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trybunał jednocześnie odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 12 miesięcy od chwili opublikowania wyroku (11 czerwca 2008 r.). W następstwie tego wyroku ustawodawca wprowadził zmiany do art. 130a p.r.d. poprzez dodanie ustawą zmieniającą ustępów 10a – 10l. W p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu zmieniono zasady orzekania o odejmowaniu własności w ten sposób, że obecnie przejście własności pojazdu usuniętego z drogi następuje na rzecz powiatu (poprzednio Skarbu Państwa) i nie z mocy prawa, lecz wymaga konstytutywnego postanowienia sądu orzekającego przepadek (art. 130a ust. 10 p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu).
Stan ten zmieniła dopiero ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 4 września 2010 r. Do art. 130a został dodany m.in. ust. 10h, który przewiduje, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Dopiero zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, z których tylko art. 13 dotyczy kwestii kosztów przechowywania pojazdów. Kosztami za przechowywanie został obciążony Skarb Państwa, na rzecz którego, z mocy prawa, przechodziła własność usuniętego z drogi pojazdu, po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 (utrata mocy z dniem 11 czerwca 2009 r., na skutek wyroku TK z 3 czerwca 2008 r.).
Jednak art. 13 ustawy nowelizującej dotyczy tylko ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał w dniu od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. Celem tego przepisu jest oczywiście uniknięcie naruszenia zakazu działania prawa wstecz, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP.
Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro termin 6 miesięcy do usunięcia przedmiotowego pojazdu upłynął 9 listopada 2009 r., tj. po 11 czerwca 2009 r., a więc w granicach czasowych wyznaczonych przez daty 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej), to nie budzi wątpliwości, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdu za ten okres, tak przyjął organ pierwszej instancji. Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie ponosi także kosztów przechowywania pojazdu za okres od dnia jego usunięcia, tj. od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009 r. Podstawy do wydania decyzji w sprawie kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie dają także pozostałe przepisy przejściowe, w tym art. 11 i art. 12 tego aktu. Przepisy te bowiem dotyczą kwestii postępowania w sprawie przejęcia nieodebranych z parkingów pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a regulacje te były skutkiem wyeliminowania art. 130a ust. 10 p.r.d. i wprowadzenia nowego unormowania co do przepadku pojazdów, zgodnego z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 4/06.
Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił wyrażane w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przed dniem 4 września 2010 r. brak było podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o kosztach przechowywania pojazdów usuniętych z drogi obciążających ich właściciela.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 845/18 stwierdził, że w obliczu opisanych niejasności natury prawnej, obciążenie skarżącego na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. spornymi kosztami jest nie do pogodzenia z zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Z przepisu tego, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, wywodzi się zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa gwarantuje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., II OSK 228/11).
Niespójność konkurencyjnych czasowo przepisów p.r.d. w kontekście skutków wyroku TK z dnia 3 czerwca 2008 r. tworzyła z perspektywy skarżącego stan prawny skomplikowany i nieprzejrzysty, ponieważ wyinterpretowanie daty utraty własności wymagało przeprowadzenia zabiegów wykładni przepisów.
Dopiero zatem od 4 września 2010 r., tj. wejścia w życie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym w nowym brzmieniu, Starosta Zgierski zyskał podstawę prawną do wydania decyzji obciążającej skarżącego kosztami, o których mowa w tym przepisie, za okres do zakończenia postępowania. Ustalenie zatem kosztów za okres od 9 maja 2009 r. – usunięcie pojazdu z drogi – do 9 listopada 2009 r. - nie miało podstawy prawnej, bowiem prawo nie może działać wstecz. Sąd pierwszej instancji wskazał, że opisane wyżej stanowisko, co do braku możliwości stosowania zapisów art. 130a ust. 10h p.r.d. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu, zaprezentowane zostało w szeregu wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 3254/14, wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2016 r., sygn. III SA/Kr 1668/15, postanowienie NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. I OW 151/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17).
W odniesieniu natomiast do ustalenia przez organ wobec skarżącego kosztów parkowania przedmiotowego pojazdu za okres od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r. oraz jego oszacowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że obciążenie skarżącego za ww. okres nie jest zasadne z innych przyczyn, leżących po stronie organów administracji. Działania organów cechowała opieszałość, wskutek czego ustalone koszty są bardzo wysokie. Z art. 130a ust. 10h p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., wynika, że wszelkie koszty związane między innymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do momentu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia. Intencją wskazanego przepisu było to, aby wymienione koszty ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowanie, koszty te spowodowało.
Właściciela pojazdu winny jednak obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Kwestia ta ma istotne znaczenie w przypadku powstania kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., przewiduje bowiem, że starosta występuje do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli właściciel - prawidłowo powiadomiony - nie odebrał pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy czym z wnioskiem takim może wystąpić nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego, jednak, w ocenie Sądu, winien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki.
Termin na złożenie takiego wniosku nie powinien być nadmiernie wydłużony. Nie może bowiem być tak, że organ nie robi nic przez długi okres czasu i dopiero po wielu latach występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża właściciela pojazdu. Postępując w ten sposób organ powoduje, że właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. W przekonaniu Sądu, właściciel pojazdu winien ponosić koszty przechowywania, ale tylko uzasadnione, a więc takie, które są normalnym następstwem swojego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu. W przepisie art. 130a ust. 10h p.r.d. jest mowa o naliczeniu kosztów do zakończenia postępowania.
Określenie "zakończenie postępowania" odnosi się do postępowania o stwierdzenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku właścicielem pojazdu staje się bowiem powiat i nie ma już podstaw do obciążania kosztami osoby nie będącej już właścicielem pojazdu (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1959/15).
Sąd ten stwierdził, że w sprawie organ administracji pozostawał w zwłoce w wystąpieniu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu.
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 15 maja 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. (dwukrotnie awizowana korespondencja, nieodebrana przez skarżącego), zawiadomił skarżącego, w związku z zabezpieczeniem na parkingu strzeżonym w Z. na ul. W. pojazdu marki Ford Sierra nr rej. [...], którego jest on właścicielem, że: "w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w ciągu 6 miesięcy od dnia jego usunięcia - uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i z mocy ustawy pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa". Natomiast pismem z 21 września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. przekazał Staroście Zgierskiemu dokumenty dotyczące przedmiotowego pojazdu. Starosta pismem z 10 listopada 2010 r. zawiadomił skarżącego, powołując się na art. 130a ust. 10 p.r.d. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (...), że przedmiotowy pojazd nie został odebrany, pomimo upływu terminu jego odbioru wskazanego we wcześniejszych zawiadomieniach.
Pismo wskazuje także, że w przypadku nieodebrania pojazdu w terminie 30 dni od jego otrzymania Starosta wystąpi do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz Powiatu. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego 23 listopada 2010 r. Kolejna czynność starosty, to wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu z 23 września 2015 r. - a zatem około 5 lat od daty skierowania wcześniejszego pisma na znany organowi adres skarżącego.
W odniesieniu zatem do kosztów przechowywania i oszacowania pojazdu za okres od 4 września 2010 r., Sąd ten uznał, że skarżący jest zobowiązany do ich ponoszenia na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., gdyż treść tego przepisu w sposób niewątpliwy wskazuje, że koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu dyspozycji jego usunięcia z drogi. Jednak, w przekonaniu Sądu, organy administracji nie wyjaśniły czy koszty, którymi obciążono skarżącego, są kosztami uzasadnionymi. Skarżący został obciążony kosztami przechowywania za okres od dnia wejścia w życie przepisu art. 130a ust. 10h p.r.d. do uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Zgierskiego (7 marca 2016 r.). Wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania skarżącego (co skutkowało usunięciem z drogi jego samochodu na parking strzeżony), jak i opieszałości organu w uregulowaniu stanu prawnego tego pojazdu.
Wprawdzie opieszałość organu mogła być wynikiem prowadzenia wielu spraw związanych z ustaleniem kosztów przechowywania pojazdów, jednak w uzasadnieniu obu decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco okoliczności związanych z tak długim okresem przechowywania przedmiotowego pojazdu.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w piśmiennictwie wskazuje się, że naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Ponadto nie jest dopuszczalna w państwie prawa sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające obywatela w stopniu mogącym spowodować jego finansową ruinę (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17). Sąd ten wskazał też na rażącą dysproporcję pomiędzy wartością pojazdu i wysokością kosztów jego przechowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie, jak również nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd ten dodał, że w przepisie art. 130a ust. 10 p.r.d. nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu w tym zakresie. Przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym generuje bowiem koszty i jest rzeczą zrozumiałą, że organ powinien podjąć działania, aby je zminimalizować. Organy obciążyły skarżącego kosztami przechowywania pojazdu za okres, co do którego przepis art. 130a ust. 10h p.r.d. nie mógł mieć zastosowania, a ponadto nie wyjaśniły dokładnie czy koszty, którymi został obciążony skarżący od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r., są kosztami uzasadnionymi, a więc takimi, które są normalnym następstwem jego zachowania, a nie efektem zaniechania organu administracji.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji uwzględnił przedmiotową skargę. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a konkretnie:
- - art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.; "p.r.d.") w zw. z art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że "Starosta występuje zatem z wnioskiem o do sądu cywilnego, jednak, w ocenie sądu, winien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki. [...] w miarę rozsądnym terminie", mimo uznania, że "w przepisie art. 130a ust. 10 p.r.d. nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu", a sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a nadto zastosowanie danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, bowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej;
- - art. 130a ust. 10h p.r.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego, jako właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązku poniesienia jedynie części kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, odpowiadających "kosztom uzasadnionym", tj. kosztom, "które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania";
- - art. 130 a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) i art. 130a ust. 1, 2 i 5c p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2010 r.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstałych do "3 września 2009 r." – nie miało podstawy prawnej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 130a ust. 10h p.r.d. poprzez uznanie, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozparzyły całego materiału dowodowego;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, zawierających precyzyjne wytyczne dla organu, co do sposobu ponownego przeanalizowania okresu, za jaki skarżący jest obowiązany ponieść koszty związane z przechowywaniem pojazdu, mimo dysponowania kompletnym materiałem dowodowym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że przepisy p.r.d. nie określają terminu do złożenia przez Starostę wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu. Prawidłowo powiadomiony właściciel o skutkach nieodebrania pojazdu powinien się liczyć z obowiązkiem poniesienia kosztów jego przechowywania na parkingu strzeżonym. Z żadnej regulacji prawnej nie wynika podstawa prawna do miarkowania wysokości kwoty należnej z tego tytułu, ani stosowania w tym celu jakichkolwiek kryteriów ocennych, w szczególności odnoszących się do takich pozaprawnych pojęć jak "koszty uzasadnione". Decyzja wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. jest decyzją związaną, przy której podejmowaniu organ administracji publicznej nie może skorzystać z uznania administracyjnego i orzec inaczej niż nakazuje mu ustawa. Wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem niewłaściwego zachowania skarżącego i to jego obowiązkiem było jego odebranie pojazdu bez zbędnej zwłoki, w rozsądnym terminie oraz uiszczenie stosownych opłat – a w razie nieodebrania, poniesienie kosztów na podstawie art. 130a ust. 10 h p.r.d.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że w niniejszej sprawie organ działał przewlekle, a skutków takiego działania organu administracji nie można przerzucać na stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia - art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) i art. 130a ust. 1, 2 i 5c p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2010 r.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstałych do 3 września 2009 r. nie miało podstawy prawnej.
Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi publicznej 9 maja 2009 r. w A. z przyczyn wymienionych w art. 130a ust. 2 pkt 1 p.r.d., tj. ze względu na nietrzeźwość kierowcy. Skarżący był wówczas właścicielem usuniętego pojazdu, co wynika z treści pisma Komendy Powiatowej Policji w Z. z 15 maja 2009 r., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...]. W dacie zdarzenia, tj. 9 maja 2009 r., art. 130a p.r.d. regulował kwestie związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, jednak tylko w zakresie związanym ściśle z usunięciem pojazdu. Przepis ten bowiem wskazywał przypadki, których zaistnienie skutkowało usunięciem pojazdu, organy i jednostki właściwe do wydania decyzji o usunięciu pojazdu, a także zadania starosty i przesłanki jakimi powinien się ten organ kierować, wyznaczając jednostki do prowadzenia parkingów strzeżonych.
Art. 130a w brzmieniu sprzed nowelizacji przewidywał w ust. 1 przypadki, w których pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela. Przepis ust. 2 tego artykułu określał przypadki, w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku m.in., gdy kierowała nim osoba znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu (pkt 2). Zgodnie z art. 130a ust. 5c za pojazd umieszczony na parkingu powinna być wniesiona opłata za usunięcie i przechowanie, zaś wysokość tych opłat ustala rada powiatu (ust. 6). Przepis ten nie przewidywał jednak, że starosta może wydać decyzję o ustaleniu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz kto ponosi koszty przechowywania pojazdu. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 130a p.r.d., nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia przez starostę postępowania o ustalenie kosztów i wydania decyzji w tym przedmiocie.
Istotne znaczenie w sprawie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, w którym Trybunał orzekł m.in., że art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zaś art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trybunał jednocześnie odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 12 miesięcy od chwili opublikowania wyroku (11 czerwca 2008 r.). W następstwie tego wyroku ustawodawca wprowadził zmiany do art. 130a p.r.d. poprzez dodanie ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) ustępów 10a – 10l. W p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu zmieniono zasady orzekania o odejmowaniu własności w ten sposób, że obecnie przejście własności pojazdu usuniętego z drogi następuje na rzecz powiatu (poprzednio Skarbu Państwa) i nie z mocy prawa, lecz wymaga konstytutywnego postanowienia sądu orzekającego przepadek (art. 130a ust. 10 p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu).
Stan prawny obowiązujący w dacie usunięcia pojazdu z drogi zmieniła dopiero ww. ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 4 września 2010 r. Do art. 130a został dodany m.in. ust. 10h, który przewiduje, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Dopiero zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, z których tylko art. 13 dotyczy kwestii kosztów przechowywania pojazdów.
Kosztami za przechowywanie został obciążony Skarb Państwa, na rzecz którego, z mocy prawa, przechodziła własność usuniętego z drogi pojazdu, po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 (utrata mocy z dniem 11 czerwca 2009 r., na skutek wyroku TK z 3 czerwca 2008 r.). Jednak art. 13 ustawy nowelizującej dotyczy tylko ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał w dniu od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. Celem tego przepisu jest uniknięcie naruszenia zakazu działania prawa wstecz, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro zaś termin 6 miesięcy do usunięcia przedmiotowego pojazdu upłynął 9 listopada 2009 r., tj. po 11 czerwca 2009 r., a więc w granicach czasowych wyznaczonych przez daty 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej), trafnie Sąd ten uznał, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdu za ten okres, tak jak przyjął organ pierwszej instancji.
Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie ponosi także kosztów przechowywania pojazdu za okres od dnia jego usunięcia, tj. od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009 r. Podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie dają także pozostałe przepisy przejściowe, w tym art. 11 i art. 12 tego aktu. Przepisy te bowiem dotyczą kwestii postępowania w sprawie przejęcia nieodebranych z parkingów pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a regulacje te były skutkiem wyeliminowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 130a ust. 10 p.r.d. i wprowadzenia nowego unormowania co do przepadku pojazdów, zgodnego z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 4/06. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym względzie znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przed dniem 4 września 2010 r. brak było podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o kosztach przechowywania pojazdów usuniętych z drogi obciążających ich właściciela (por. np. wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1959/15, z 25 maja 2018 r., sygn. I OSK 2990/17, z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 845/18; wyroki dostępne w CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl).
Dopiero zatem od 4 września 2010 r., tj. od wejścia w życie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym w nowym brzmieniu, Starosta Zgierski zyskał podstawę prawną do wydania decyzji obciążającej skarżącego kosztami, o których mowa w tym przepisie, za okres do zakończenia postępowania. Trafnie w tym miejscu Sąd pierwszej instancji wskazał, że opisane wyżej stanowisko, co do braku możliwości stosowania przepisu art. 130a ust. 10h p.r.d. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu, zaprezentowane zostało w szeregu wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 3254/14, wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2016 r., sygn. III SA/Kr 1668/15, postanowienie NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. I OW 151/14, wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17; wyroki dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl).
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarówno zarzut naruszenia art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzut naruszenia art. 130a ust. 10h przez niewłaściwe zastosowanie.
Przed oceną zasadności owych zarzutów wskazać należy, że Konstytucja RP w art. 175 ust. 1 stanowi, że sądy administracyjne (obok innych sądów) sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie budzi zatem wątpliwości, że sądy administracyjne, wykonując powierzone im kompetencje polegające na kontroli zgodności z prawem aktów pochodzących od organów administracji publicznej, są nie tylko uprawnione ale i zobowiązane do tego, by w procesie wykładni przepisów prawa uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że z art. 2 Konstytucji RP wywodzić należy zasadę lojalności państwa wobec obywatela, która wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. Jednostka powinna mieć możliwość określenia konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego.
Zasada lojalności państwa wobec obywatela musi być uwzględniana także przy wykładni przepisów prawa, stanowiących podstawę decyzji administracyjnych nakładających na obywateli określone obowiązki.
Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. w brzmieniu obwiązującym od 4 września 2010 r., a zatem także w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.
Wskazany jako naruszony przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wyraża zasadę trójpodziału władz, zaś w art. 7 ustanowiono zasadę legalności działania organów władzy publicznej. Natomiast art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady trójpodziału władzy w powiązaniu w zasadą legalizmu. Negowanie oceny sądu w zakresie wykładni czy zastosowania przepisu prawa, nawet w przypadku gdyby dopuścił się on takiego naruszenia, nie uzasadnia stwierdzenia, że doszło do naruszenia trójpodziału władzy. Kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w oparciu o art. 184 Konstytucji RP również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Sąd pierwszej instancji nie wprowadził pozanormatywnego pojęcia "kosztów uzasadnionych". Stwierdził jedynie, że obciążenie skarżącego kosztami za ustalony w sprawie okres przechowywania pojazdu powinno być wyjaśnione i uzasadnione przez organy, co w ocenie tego Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 130a ust. 10 h p.r.d. Trafnie bowiem, mając na względzie w szczególności art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasad sprawiedliwości społecznej, Sąd pierwszej instancji zinterpretował przepis art. 130a ust. 10h p.r.d. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r.
Z przepisu art. 130a ust. 10h p.r.d. wynika, że wszelkie koszty związane między innymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do momentu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że intencją wskazanego przepisu było to, aby wymienione koszty ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowanie, koszty te spowodowało. Właściciela pojazdu winny jednak obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji, co ma istotne znaczenie w sprawie.
Z przepisu art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., przewiduje bowiem, że starosta występuje do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli właściciel - prawidłowo powiadomiony - nie odebrał pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia przy czym z wnioskiem takim może wystąpić nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego. Trafnie Sąd ten zauważa, że organ winien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki. Nie do zaakceptowania jest długotrwała bezczynność organu w zakresie wystąpienia do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu i obciążania właściciela pojazdu kosztami za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. Swoją bezczynnością i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi następnie w całości obciąża właściciela pojazdu.
Postępując w ten sposób właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że właściciel pojazdu winien ponosić koszty przechowywania, ale tylko uzasadnione, a więc takie, które są normalnym następstwem swojego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu.
Opieszałość organu w tym zakresie generowała dodatkowe koszty przechowywania, bo w tym czasie przedmiotowy pojazd cały czas stał na parkingu strzeżonym. Nie można uznać, że całe koszty przechowywania pojazdu przez okres około od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r. są normalnym następstwem usunięcia pojazdu skarżącego.
W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Zasada ta znajduje normatywne uregulowanie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (vide: E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).
W ww. wyroku z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Nie jest dopuszczalna w państwie prawa sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające obywatela w stopniu mogącym spowodować jego finansową ruinę. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę na rażącą dysproporcję pomiędzy wartością pojazdu i wysokością kosztów jego przechowania.
Pogląd, że właściciela pojazdu w dacie jego usunięcia powinny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc koszty będące normalnym następstwem jego zachowania, a nie koszty powstałe wskutek zaniechania organu wyraził nie tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanych przez Sąd pierwszej instancji wyrokach, ale także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17 oraz z 12 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2331/17 (wyroki dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl).
Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że pismem z 15 maja 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. (dwukrotnie awizowana korespondencja, nieodebrana przez skarżącego), zawiadomił skarżącego, w związku z zabezpieczeniem na parkingu strzeżonym w przedmiotowego pojazdu, którego skarżący był właścicielem, że: "w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w ciągu 6 miesięcy od dnia jego usunięcia - uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i z mocy ustawy pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa." Kolejnym pismem z dnia 21 września 2010 r. tenże Komendant Powiatowy Policji przekazał Staroście Zgierskiemu dokumenty dotyczące przedmiotowego pojazdu. Starosta pismem z dnia 10 listopada 2010 r. zawiadomił skarżącego, powołując się na art. 130a ust. 10 p.r.d. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, że pojazd marki Ford Sierra nr rej. [...] nie został odebrany, pomimo upływu terminu jego odbioru wskazanego we wcześniejszych zawiadomieniach.
Pismo wskazuje także, że w przypadku nieodebrania pojazdu w terminie 30 dni od jego otrzymania Starosta wystąpi do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz Powiatu. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 23 listopada 2010 r. Kolejna czynność starosty, to wniosek z 23 września 2015 r. o orzeczenie przepadku pojazdu - a zatem około 5 lat od daty skierowania wcześniejszego pisma na znany organowi adres skarżącego.
Z powyższego wynika, że wysokie koszty przechowywania pojazdu wygenerowane zostały długotrwałą bezczynnością organu.
Trafne zauważa Sąd pierwszej instancji, że co prawda w przepisie art. 130a ust. 10 p.r.d. nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu, nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu w tym zakresie. Przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym generuje bowiem koszty i jest rzeczą zrozumiałą, że organ powinien podjąć działania, aby je zminimalizować. Powinien zatem wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w miarę rozsądnym terminie. Przyjęcie poglądu, że organ może w dowolnym czasie wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego oznaczałoby świadome przerzucanie na właściciela pojazdu kosztów przechowywania, a koszty te miałyby pokrywać również bezczynność organu w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów prawnoprocesowych należy stwierdzić przede wszystkim, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach badania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ramach ww. zarzutu skarżący kasacyjnie organ podnosi, że naruszenie powołanego przepisu polegało na niezamieszczeniu precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania organu, co do sposobu ponownego przeanalizowania okresu, za jaki skarżący jest obowiązany ponieść koszty związane z przechowywaniem pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jednak w ocenianym uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wad, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania organu.
Sąd ten polecił bowiem, aby organ wyjaśnił, czy koszty, którymi został obciążony skarżący od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r. za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi są kosztami uzasadnionymi, a więc takimi, które są normalnym następstwem jego działania, a nie efektem zaniechania organu administracji. Wytyczne te są jasne i ich zrozumienie nie może nastręczać wątpliwości.
W tym kontekście za niezasadny także należy uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Argumentacja Sądu pierwszej instancji przedstawiona w zaskarżonym wyroku nie pozostawia wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu przechowywania pojazdu, którego koszty obciążać mogą właściciela, ma ustalenie przyczyn, dla których do złożenia wniosku do sądu o przepadek samochodu minęło około 6 lat od daty jego usunięcia z drogi, co spowodowało, że koszty przechowania samochodu przerosły wielokrotnie jego wartość. Nie jest przy tym rzeczą sądu wyręczenie organów administracji w dokonaniu oceny materiału dowodowego i rozstrzygnięciu sprawy, czego jak się wydaje oczekiwałby organ wnoszący skargę kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania Sąd ten orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 22