Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 69/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania E. R. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zainteresowana nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek skutkujących - zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą - przyznaniem świadczenia, to jest posiada wcześniej ustalone prawo do świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym. Z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przepisy oraz orzecznictwo nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami przyznawanymi w trybie zwykłym przez organy emerytalno-rentowe.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R. wskazała na niemożność wypracowania odpowiedniego stażu pracy, a w konsekwencji wyższego niż otrzymuje, minimalnego świadczenia emerytalnego. Zdaniem skarżącej, przyczyną takiego stanu rzeczy były represje władz komunistycznych PRL, w tym kara pozbawienia wolności i niemożność znalezienia zatrudnienia, związane z jej czynnym udziałem w Niezależnym Samorządnym Związku Zawodowym "Solidarność". W ocenie skarżącej, okoliczności te należy traktować jako "szczególne", wskazane w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że organ prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd odwołał się do treści art. 83 ust. 1 ustawy i podzielił pogląd organu o braku możliwości przyznania skarżącej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żądanego świadczenia. W ocenie Sądu, podstawową przeszkodą uwzględnienia żądania skarżącej jest sam fakt posiadania przez E. R. wcześniej ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym, która to okoliczność w sprawie jest bezsporna.
Natomiast jej wystąpienie wyłącza stosowanie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż jest to przepis szczególny. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że argumentacja zawarta w skardze nawiązuje do przepisu art. 82 ust. 1 ustawy, czyli tzw. świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Premiera, a nie do wymogów wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a korzystanie już z innego świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi formalnej przeszkody, jak w przypadku świadczenia w drodze wyjątku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. R., domagając się jego uchylenia i zmiany poprzez przyznanie świadczenia na zasadzie wyjątku oraz orzeczenia o kosztach procesu. Alternatywnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie kwestionowanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie można przyznać świadczenia na zasadzie wyjątku ponieważ pokrzywdzona otrzymuje już jedno świadczenie. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że z brzmienia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy należy wyprowadzić wniosek, że dotyczy on wszystkich ubezpieczonych, którzy nie mogą na skutek szczególnych okoliczności otrzymać świadczenia w prawidłowej wysokości, a nie jakiegokolwiek świadczenia.
Natomiast interpretacja tej regulacji przedstawiona przez organ sprowadzałaby się do tego, że osoba której przyznano w sposób niezgodny z prawem emeryturę w wysokości 1 zł, nie mogłaby w ogóle starać się o przyznanie prawidłowego świadczenia w szczególnym trybie. Dalej, w celu wykazania szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, wskazano na przebieg pracy zawodowej E. R. jako dziennikarki, akcentując, że skarżąca została w stanie wojennym zwolniona dyscyplinarnie z pracy z uwagi na prezentowane poglądy. Podano również, że pięcioletni okres pracy skarżącej na rzecz podziemia politycznego powinien być uwzględniony do emerytury, jako okres składkowy. Zwrócono także uwagę, że na podstawie ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.) osoby zwolnione z przyczyn takich jakie miały miejsce również w przypadku skarżącej, zostały przywrócone do pracy.
W sytuacji zatem, gdyby skarżąca skorzystała z uprawnień przyznanych tą ustawą, jej hipotetyczne zarobki przez cały okres pozostawania bez pracy musiałyby zostać przez ZUS uwzględnione w wysokości wynikającej z ostatniego zaświadczenia wydanego przez pracodawcę, tj. [...]. Tymczasem w 2006 r. wnioskodawczyni przyznano minimalną emeryturę, nie zaliczając lat przepracowanych w podziemiu do okresu składkowego zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanej w skardze podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie okazały się zasadne.
Na wstępie zwrócić uwagę należało na to, że skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
W przekonaniu Sądu bezzasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci wadliwej i zawężonej interpretacji przez Sąd I instancji przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez skarżącą E. R. prawa do emerytury przyznanej w trybie zwykłym, wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie tego przepisu.
Okoliczność posiadania przez stronę prawa do emerytury została ustalona w postępowaniu administracyjnym i Sąd I instancji to ustalenie zaakceptował. Jak już wyżej powiedziano, z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, ustalenie to wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Przepis ten wymienia zatem kryteria (przesłanki), bez spełnienia których prawo do świadczenia w drodze wyjątku nie może być przyznane. Tymi kryteriami są zaś:
- 1) niespełnienie wskutek szczególnych okoliczności warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty;
- 2) całkowita niezdolność do pracy lub wiek powodujące niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym;
- 3) brak niezbędnych środków utrzymania.
Warunkiem wstępnym i koniecznym jest zatem spełnienie przez osobę ubiegającą się o tego rodzaju świadczenie kumulatywnie wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu. Niespełnienie przez ubezpieczonego chociaż jednego z nich nie pozwala na jego zastosowanie.
Konstrukcja przepisu art. 83 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny i jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku osobie, która spełnia warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty (przesłanka wymieniona wyżej w pkt 1). Takie rozumienie tego unormowania wynika z wnioskowania a contrario z precyzyjnie użytego przez ustawodawcę określenia kręgu osób, które mogą o tego rodzaju świadczenie się ubiegać. Wyprowadzanie z tego przepisu normy prawnej, która pozwoliłaby objąć jego działaniem także osoby posiadające warunki do uzyskania prawa do emerytury lub renty "zwykłej" – tak jak chce tego autor skargi kasacyjnej – stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację rzeczywistej woli ustawodawcy, wynikającej z gramatycznego brzmienia jasnego przepisu. W istocie wykładnia spornego przepisu zaprezentowana w skardze kasacyjnej stanowi wykładnię prawotwórczą, co narusza jedną z podstawowych dyrektyw wykładni przepisów prawa.
Celem wykładni nie jest bowiem tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach. Z charakteru wykładni wynika, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa i tym samym do przypisania sądowi administracyjnemu kompetencji ustawodawczej. Ustanowienie takiej wykładni oznaczałoby naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, czyli ustrojowych zasad podziału władzy i demokratycznego państwa prawnego (por. Lech Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 20 – 21).
W kwestii tej wypowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt III UK 36/11(SIP LEX nr 1163962), wskazując w uzasadnieniu, że "przepis art. 83 ust. 1 (...) wprost wyłącza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe (nie mają one możliwości ubiegania się o świadczenie wyjątkowe na zasadzie wyboru świadczenia korzystniejszego), a także przez osoby posiadające własne źródła dochodu (...)".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego także przyjmuje się że sama, nawet najtrudniejsza, sytuacja materialna danej osoby nie jest podstawą przyznania jej świadczeń w drodze wyjątku (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2955/01, publ. w Systemie informacji Prawnej LEX pod nr 83734). Przyznane w szczególnym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, jej zasługi polityczne i społeczne, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane jedynie w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a.