Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2196/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2014 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
- I. P. wnioskiem z [...] grudnia 1990 r., ponowionym [...] grudnia 2008 r., wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jego dziadka I. P. mienie w miejscowości K. woj. W. oraz w W. ul. Z. Wojewoda Pomorski, decyzjami z [...] lutego 2012 r. nr WG[...] i nr [...] potwierdził I. P. prawo do rekompensaty w wysokości 1/6 z 20% wartości pozostawionego mienia wyjaśniając, iż tylko wnioskodawca jest wyłącznie uprawniony do rekompensaty, bowiem złożył wniosek w terminie, zaś pozostali spadkobiercy I. P. – A. P., S. P., M. P. oraz M. P. wniosków nie złożyli.
- I. P., odwołując się od tej decyzji, podniósł, iż przysługuje mu prawo do całości rekompensaty, bowiem pozostali uprawnieni, w tym spadkobiercy M. P., złożyli oświadczenia, w których został on wskazany jako uprawniony do rekompensaty (oświadczenia te z [...] marca 2012 r. zostały załączone do odwołania).
Minister Skarbu Państwa, decyzjami z [...] marca 2012 r. nr [...] ([...]), sprostowaną postanowieniem z [...] września 2012 r. oraz z [...] września 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem wyjaśnienia w jakim charakterze działał I. P., składając wniosek o rekompensatę w 1990 r., co będzie rzutowało na uprawnienia pozostałych spadkobierców I. P. W ponownym postępowaniu I. P. oświadczył, że wniosek z [...] grudnia 1990 r. składał tylko w imieniu własnym; spadkobiercy M. P. – A. M., M. B. i K. K. – oświadczeniami z [...] października 2012 r. odwołali wskazania I. P. jako uprawnionego do rekompensaty, oświadczając, iż będą się ubiegać o prawo do niej na swoją rzecz; M. P. wskazała I. P. jako uprawnionego do rekompensaty – oświadczenie z [...] lipca 2013 r.; K. K. nadesłała do akt postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] stycznia 2008 r. [...], stwierdzające, iż spadek po S. P. nabył G. C. w całości.
Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], wskazaną na wstępie, Wojewoda Pomorski potwierdził prawo do rekompensaty I. P. w 1/3, A. M., K. K. i M. B. po 1/9 części – każdemu z 20% wartości pozostawionego mienia, która po rozpoznaniu odwołania I. P., została utrzymana w mocy przez Ministra Skarbu Państwa, decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], także wskazaną na wstępie.
Minister wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie rekompensaty zostało wszczęte pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zgodnie z jej przepisami prawa do rekompensaty w razie śmierci właściciela służą wszystkim spadkobiercom, zatem wniosek złożony przez jednego z nich jest skuteczny wobec pozostałych, a wejście w życie obecnie obowiązującej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie uchyla tej zasady, gdyż raz nabytego statusu strony nie można utracić, zatem krąg stron postępowania został w sprawie przez Wojewodę prawidłowo ustalony.
Natomiast odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wskazania I. P. przez pozostałych spadkobierców jako jedynego uprawnionego do rekompensaty i nieskuteczności odwołania tego wskazania Minister stwierdził, że samo wskazanie nie powoduje utraty prawa do rekompensaty, toteż osoba składająca takie oświadczenie może je zawsze odwołać, gdyż oświadczenia te nie podlegają rygorom prawa cywilnego.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd podniósł, iż I. P. w skardze nie kwestionował ani wysokości rekompensaty, ani prawa do jej uzyskania, a jedynie krąg podmiotów objętych decyzją w związku ze złożonymi oświadczeniami o odwołaniu wskazania go jako osoby jedynie upoważnionej do rekompensaty i stwierdził, że oświadczenia te jako niezbędne załączniki wniosku o rekompensatę powinny być złożone najpóźniej do 31 grudnia 2008 r., tak jak ten wniosek, zaś w sprawie zostały złożone po tej dacie, co czyni je bezskutecznymi, a nadto organy administracji nie są legitymowane do weryfikacji we własnym zakresie oświadczeń woli złożonych w formie wymaganej przez ustawę, gdyż w tym przedmiocie właściwy jest sąd powszechny.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł I. P. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. poprzez:
- a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
- b) uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. w części, tj. w zakresie, w jakim Wojewoda Pomorski potwierdził A. M., K. K. i M. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego – K. P. – nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości K., gmina R., powiat w., dawne województwo w. oraz w W. przy ul. Z.,
- c) uchylenie postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. w części, tj. w zakresie, w jakim Wojewoda Pomorski dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez A. M., K. K. i M. B., wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej,
- 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych o:
- 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 4) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy ustawa zabużańskiej, poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne, podczas gdy termin ten ma zastosowanie jedynie do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w związku z czym oświadczenie złożone nawet po jego upływie wywołuje skutki prawne,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 61 § 1 k.c., poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie są władne do samodzielnego zbadania, czy złożone oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty zostało skutecznie odwołane, podczas gdy skoro ustawodawca upoważnił te organy do dokonywania oceny w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, czy złożone oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty wywołuje skutki prawne, to konsekwentnie uznać należy, że organy te mają również kompetencję, by ocenić, czy doszło do skutecznego odwołania tego oświadczenia.
Ewentualnie, jeżeli podstawa kasacyjna wskazana wyżej w punkcie 2 okazałaby się nieuzasadniona, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1, 2 i 3 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r., pomimo iż decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego polegającego na zbadaniu, czy złożone przez uczestników oświadczenia o wskazaniu skarżącego jako osoby uprawnionej do rekompensaty zostały przez nich skutecznie odwołane, a jednocześnie w sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające na rozstrzygnięcie tego zagadnienia we własnym zakresie przez organ administracji, co z kolei winno skutkować uchyleniem wyżej wymienionej decyzji.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą nieprawidłowego ustalenia kręgu następców prawnych I. P., mających prawo do rekompensaty. W tej kwestii organy uznały, iż wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców właściciela jest skuteczny wobec wszystkich, wywodząc takie stanowisko z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pod rządami której zostało wszczęte postępowanie. Postępowanie to, jako niezakończone, prowadzone jest według przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), "ustawa", a to zgodnie z jej art.
27. Stanowisko takie podziela uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2017 r. I OPS 3/17, zgodnie z którą właśnie złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy. Zarzuty dotyczą w istocie tylko nieprawidłowości uznania, iż skarżący kasacyjnie I. P. nie jest jedyną osobą, której należało przyznać rekompensatę z uwagi na to, iż pozostali spadkobiercy jego wskazali jako uprawnionego.
Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, iż nie ma racji Wojewódzki Sąd, że oświadczenia, o których mowa w art. 3 – wskazania przez współwłaścicieli – ust. 1, czy spadkobierców właściciela – ust. 2 mogły być złożone tylko do końca 2008 r., tj. do dnia, do którego musiał być złożony wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Termin 31 grudnia 2008 r. wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy jest istotny tylko dla złożenia wniosku o potwierdzenie prawa. Potwierdzenie prawa zależy od spełnienia różnych przesłanek przewidzianych w tej ustawie i dowody na zaistnienie tych przesłanek powinny być dołączone do wniosku. Do wniosku tego także powinno być dołączone oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej. Jednak nieprzedłożenie dokumentacji tak wykazującej zaistnienie przesłanek rekompensaty, jak i oświadczeń o wskazaniu nie dyskwalifikuje wniosku. Wymogiem jest, aby wniosek został złożony w terminie, natomiast w postępowaniu jest gromadzona pozostała dokumentacja. Zarówno zatem dowody na zaistnienie przesłanek potwierdzenia prawa, jak i oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty mogą być składane aż do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji ostatecznej co do istoty sprawy.
Nie można zatem uznać za słuszne stanowiska Wojewódzkiego Sądu co do daty złożenia oświadczeń w sprawie wskazania osoby uprawnionej, gdyż te mogą być złożone aż do zakończenia postępowania, zatem albo do wydania decyzji przez organ I instancji, jeżeli stanie się ostateczna, albo do zakończenia postępowania odwoławczego, jeżeli takie zostanie wszczęte.
Dotyczy to zarówno złożenia oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty, jak i odwołaniu takiego oświadczenia. Odwołać oświadczenie o wskazaniu można aż do zakończenia ostatecznego sprawy co do jej istoty.
Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty rządzi się takimi samymi prawami jak wszystkie postępowania administracyjne, a naczelną zasadą jest zasada prawdy obiektywnej, sprowadzająca się do tego, że należy wszelkimi dostępnymi środkami wyjaśnić stan sprawy, aby można ją było rozstrzygnąć co do jej istoty. Istotą postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest przyznanie jej osobie uprawnionej, a takie rozstrzygnięcie może nastąpić po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności, w tym, w przypadku współwłaścicieli czy wielości spadkobierców, kto jest uprawniony do otrzymania rekompensaty. Wyjaśnienie tej kwestii trwa przez całe postępowanie w obu instancjach.
Zgodzić się też należy ze skargą kasacyjną, że błędnie Wojewódzki Sąd uznał, że organy administracji nie są legitymowane do weryfikacji we własnym zakresie oświadczeń w sprawach wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty, gdyż może to uczynić tylko sąd powszechny.
Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty przez złożenie oświadczenia jest kategorią prawa administracyjnego i musi być oceniane przez organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie rekompensaty w świetle przepisów tego prawa – materialnych i procesowych. Prawo do rekompensaty jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w ustawie, a oceny tego spełnienia dokonuje organ prowadzący postępowanie. Jego zatem zadaniem jest ocena czy oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej jest zgodne z przepisami. Wymogi co do tego oświadczenia stawia tylko art. 3 ustawy. Zgodnie z nim oświadczenie musi być złożone z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Od spełnienia tych warunków zależy ważność oświadczenia, przy tym oświadczenia o wskazaniu osoby upoważnionej, jak i jego cofnięcia.
Nie ma żadnego powodu, aby kierować strony na drogę postępowania przed sądem powszechnym, skoro to prawo administracyjne wprowadza instytucję wskazania przez oświadczenie, stawiając temu oświadczeniu wyraźnie i enumeratywnie wyliczone wymogi i nie poddając go reżimowi prawa cywilnego. Oceny oświadczeń o cofnięciu wskazania dokonał Minister uznając je za skuteczne i nie podlegające prawu cywilnemu.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – zbadania oświadczeń o odwołaniu wskazania skarżącego kasacyjnie jako osoby uprawnionej do rekompensaty – przez sąd powszechny, z przyczyn wyżej wskazanych.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.