Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 11/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik w przedmiocie odmowy utrwalenia punktów granicznych w postępowaniu rozgraniczeniowym.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta Kórnik wszczął na wniosek S. K. postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w miejscowości K., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność wnioskodawcy, z następującą nieruchomością: działką nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], położoną w miejscowości K., obręb [...], stanowiącą własność F. R., M. K., J. K., L. A., M. A., H. K., A. K. i V. K. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta Kórnik orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna.
Pismem z dnia 3 października 2014 r. wnioskodawca zobowiązał organ do wskazania, kiedy nastąpi utrwalenie punków granicznych znakami granicznymi.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ podniósł, że zgodnie z rozprawą przeprowadzoną na gruncie w dniu 1 lipca 2014 r. strony postępowania nie wyraziły zgody na stabilizację punktów załamania granic. W związku z tym, stabilizację punktów granicznych należy przeprowadzić we własnym zakresie.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. wnioskodawca zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] maja 2014 r., ponieważ w przedmiotowej sprawie wydano decyzję bez wykonania utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi.
W odpowiedzi na powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podniosło, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty sprowadzają się do kwestii jej niewykonania przez organ. Wnioskodawca może w tym zakresie złożyć skargę na zaniedbania lub nienależyte wykonania zadań przez Burmistrza, ewentualnie wezwać organ do zaprzestania naruszenia prawa – co w przypadku braku reakcji tego organu – legitymuje wnioskodawcę do wystąpienia ze skargą do Sądu.
Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na naruszenie prawa – art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez Burmistrza Gminy i Miasta Kórnik – polegające na niewykonaniu utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r.
Zarządzeniem Sądu z dnia 29 grudnia 2015 r. wezwano skarżącego o wyjaśnienie, czy jego skarga: jest skargą na decyzję Burmistrza Gminy Kórnik z dnia [...] września 2014 r., względnie, czy skarga ta dotyczy bezczynności Burmistrza w zakresie wydania kolejnej decyzji rozgraniczeniowej lub bezczynności Burmistrza w zakresie uzupełnienia (zmiany) decyzji dotychczasowej; ewentualnie bezczynności Burmistrza w zakresie podjęcia innych czynności przez ten organ.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w zakresie utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi.
Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 3 marca 2016 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę i domaga się utrwalenia punktów granicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę na bezczynność wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Kwestię rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k.". Zgodnie z treścią zawartych tam przepisów postępowanie rozgraniczeniowe może zostać zakończone zawarciem aktu ugody (art. 31 ust. 4, art. 32 ust. 1 P.g.k.), decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1), która podlega kognicji sądu (art. 33 ust. 3 P.g.k.), bądź decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 P.g.k.).
Przed wydaniem decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.g.k.). Zgodnie natomiast z § 11 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), jeżeli przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów, geodeta wykonuje następujące czynności: (1) wskazuje stronom przebieg granicy; (2) stabilizuje punkty graniczne; (3) sporządza protokół graniczny oraz (4) wykonuje pomiar granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona bezczynność organu nie odnosi się do samodzielnych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogłyby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Po wydaniu aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe istnieje możliwość skutecznego podnoszenia zarzutów co do prawidłowości i legalności czynności podejmowanych w toku postępowania.
Reasumując, żądanie skarżącego nie dotyczy czynności, do których podjęcia zobowiązany jest organ administracji publicznej w formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł S. K., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny jest właściwy. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi właściwej do rozpoznania przez sąd administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący zarzuca Burmistrzowi Gminy i Miasta Kórnik bezczynność w podjęciu czynności z zakresu rozgraniczenia nieruchomości, którą z ramienia burmistrza wykonuje geodeta (podmiot upoważniony). Chodzi tutaj konkretnie o czynność utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi na gruncie, do której dokonania zobowiązany jest Burmistrz Gminy i Miasta Kórnik na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zdaniem skarżącego czynność utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi w postępowaniu rozgraniczeniowym należy uznać za czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną przez organ administracji publicznej na podstawie powołanego przepisu i wykonywaną przez upoważniony przez niego podmiot na podstawie art. 31 ust. 1 P.g.k. oraz rozporządzenia MinistraSpraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszcza skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie S. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy Kórnik naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na niewykonaniu utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wezwany do sprecyzowania przedmiotu skargi pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. poinformował, że jego skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie utrwalenia punktów granicznych. Jednocześnie strona poinformowała, że ww. skarga nie jest skargą na decyzję organu. Powyższe stanowisko S. K. podtrzymał na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. Wobec tak określonego przez stronę przedmiotu postępowania skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenie jest zatem urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 33 ust. 1 P.g.k. wyraźnie określa, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Postępowanie to jest jednoinstancyjne. Od decyzji rozgraniczeniowej nie przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 33 ust. 3 P.g.k. zamiast odwołania, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu.
Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 34 ust. 3 P.g.k.). W tego rodzaju sprawach decyzja nie podlega zatem kontroli przez sąd administracyjny. Kognicją sądów administracyjnych objęte zostały natomiast nadzwyczajne tryby postępowania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji).
Powyższe przepisy wskazują, że poszczególne czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Czynności wykonywane przez geodetę na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na podstawie rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości są czynnościami o charakterze faktycznym i nie mogą zostać uznane za samodzielne czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzuty odnoszące się do prawidłowości czynności podejmowanych w toku postępowania, jak właściwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, mogłyby być ewentualnie podnoszone po wydaniu aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe lub, w sytuacji gdy decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości stała się ostateczna, w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
W przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania zarówno wznowienie postępowania jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.), a na postanowienie o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. służy zażalenie. W sytuacji natomiast gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, a organ uzna, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Również na takie postanowienie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.