Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1492/16, uchylił decyzję P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym. P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – określanej dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję P. K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem S. z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., wspomniane S. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "jakie sprawy umorzone zostały przesłane/przekazane do P. K. oraz o jakie sprawy umorzone zwróciła się P. K. od dnia jej powołania - informację proszę podać poprzez udostępnienie nazwy jednostki z jakiej akta zostały przekazane, sygnatury oraz daty wpływu do P. K.".
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] P. K. - działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. - odmówił udostępnienia żądanej informacji, wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą chronioną przez art. 156 § 5 i art. 159 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm. – określanej dale k.p.k.), jest tajemnica postępowania przygotowawczego.
Dalej organ podniósł, że na gruncie wykładni językowej ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznaje, że norma art. 156 § 5 k.p.k. nie obowiązuje w przypadku, gdy postępowanie przygotowawcze zostało zakończone. Postępowanie przygotowawcze można zaś uznać za zakończone wówczas, gdy jego ustalenia dały podstawę do zainicjowania postępowania sądowego lub też uzasadniły wydanie ostatecznej decyzji procesowej, która wyklucza podjęcie na nowo lub wznowienie postępowania, a więc gdy zrealizowane zostały ustawowe cele tego etapu postępowania karnego określone w art. 297 § 1 k.p.k. Jednak umorzone postępowanie przygotowawcze, w którym nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, gdyż sam fakt jego umorzenia nie wyklucza możliwości podjęcia go na nowo lub jego wznowienia na podstawie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest możliwe do czasu upływu terminu przedawnienia karalności określonego w art. 101 § 1 i 102 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. - określanej dalej jako k.k.).
Do tego momentu uprawnione do prowadzenia śledztwa lub dochodzenia organy są zobligowane do kontynuowania czynności wykrywczych zmierzających do realizacji celów postępowania przygotowawczego. Organ wskazał ponadto, iż wniosek z dnia [...] maja 2016 r. dotyczy informacji odnoszących się do umorzonych postępowań przygotowawczych prowadzonych w sprawach o przestępstwa, których termin karalności jeszcze nie upłynął, i których pozyskanie przez osobę nieuprawnioną mogłoby doprowadzić do ubezskutecznienia celów tego postępowania, np. wskutek podjęcia przez sprawcę przestępstwa lub osoby z nim współdziałające kroków mających na celu usunięcie dowodów, matactwo lub przygotowanie fałszywego alibi. Informacją tego rodzaju może być również informacja o ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy umorzonej, ponieważ wiedza o przeprowadzeniu takiej analizy może świadczyć np. o ujawnieniu nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających podjęcie lub wznowienie umorzonego postępowania.
Konkludując organ stwierdził, że udostępnienie informacji wskazanych we wniosku prowadzi do kolizji z wymogiem ochrony tajemnicy postępowania przygotowawczego, rodząc ryzyko wykorzystania takich informacji przez osoby zainteresowane utrudnieniem lub udaremnieniem postępowania przygotowawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do P. S. zarzuciło naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, 2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę postępowania przygotowawczego, 3. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. przez niezawarcie w przedmiotowej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, 4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie faktyczne i prawne decyzji oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie P. K. do podjęcia działań zgodnych z u.d.i.p.. Wydając opisaną na wstępie decyzję P. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, uznając za trafne stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na ochronę tajemnicy postępowania przygotowawczego - określoną w art. 156 § 5 k.p.k. Zaznaczył przy tym, że choć akta postępowania przygotowawczego są zbiorem dokumentów zawierającym również treści o charakterze informacji publicznej - dotyczą bowiem działania organu publicznego, jakim jest prokuratura - to wytworzone w czasie jego trwania dokumenty objęte są tajemnicą postępowania przygotowawczego. Norma art. 156 § 5 k.p.k. ma zastosowanie w odniesieniu do toczącego się postępowania przygotowawczego, a tym samym w tym stadium postępowania karnego - w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - obowiązuje ograniczenie prawa do informacji publicznej. Dopiero z chwilą zakończenia postępowania przygotowawczego zawarte w aktach informacje, stanowiące informację publiczną, mogą być udostępniane w ramach przepisów u.d.i.p. Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie przygotowawcze można uznać za zakończone w przypadku, gdy jego ustalenia dały podstawę do zainicjowania postępowania sądowego, a więc gdy zostały zrealizowane ustawowe cele tego etapu postępowania karnego określone w art. 297 § 1 k.p.k. Tylko pełna realizacja wszystkich celów postępowania przygotowawczego daje prokuratorowi podstawę do sformułowania aktu oskarżenia lub skierowania innego stosownego pisma procesowego, którym inicjuje postępowanie sądowe i takie czynności należy uznać za kończące konkretne postępowanie przygotowawcze. Z tego względu – zdaniem P. - uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że umorzone dochodzenie lub śledztwo, w którym aktualnie nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, jeżeli umorzenie postępowania przygotowawczego nie wyklucza możliwości podjęcia postępowania na nowo lub jego wznowienia w trybie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest dopuszczalne aż do czasu upływu terminu przedawnienia karalności przestępstwa stosownie do art. 101 § 1 i art. 102 k.k. Zatem w czasie, w którym istnieje potencjalna możliwość podjęcia na nowo lub wznowienia umorzonego postępowania przygotowawczego, zawarte w aktach informacje publiczne objęte są tajemnicą postępowania przygotowawczego, której ujawnienie mogłoby uniemożliwić osiągnięcie celów tego stadium postępowania karnego. W takiej sytuacji cezurą kończącą postępowanie przygotowawcze jest ustanie karalności czynu, który był przedmiotem postępowania, o ile przed tą datą nie zostało zainicjowane postępowanie sądowe. W związku z powyższym, dopiero po upływie terminu przedawnienia karalności czynu istnieje możliwość dostępu do informacji zawartych w aktach umorzonego śledztwa lub dochodzenia w trybie u.d.i.p. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca w przedmiotowej sprawie domagał się udostępnienia informacji bezpośrednio związanej z umorzonymi postępowaniami przygotowawczymi dotyczącymi czynów, których okres przedawnienia karalności jeszcze nie upłynął. Ujawnienie tych informacji mogłoby doprowadzić do udaremnienia celów postępowania przygotowawczego. Może to nastąpić np. wskutek podjęcia przez sprawcę przestępstwa lub osoby z nim współdziałające kroków mających na celu np. usunięcie dowodów, inne przejawy matactwa np. przez przygotowanie fałszywego alibi. Udostępnienie informacji o ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego umorzonego postępowania przygotowawczego, może wpłynąć niekorzystnie na właściwe efekty tego postępowania. Wiedza ta może świadczyć o ujawnieniu się nowych okoliczności faktycznych lub dowodów uzasadniających podjęcie na nowo lub wznowienie umorzonego postępowania. Udostępnienie żądanej informacji mogłoby doprowadzić do utrudnienia lub udaremnienia postępowania przygotowawczego. W świetle powyższego - zdaniem organu odwoławczego - ujawnienie sygnatury sprawy i nazwy jednostki, z jakiej akta zostały przekazane, znanych przecież stronom postępowania przygotowawczego i innym uczestnikom tego postępowania, w tym między innymi świadkom przesłuchanym w trybie art. 183 § 1 k.p.k., a także informacja o czasie ich ponownej analizy, mogłoby doprowadzić do utrudnienia lub udaremnienia postępowania przygotowawczego. W związku z tym udostępnienie żądanej informacji prowadzi do kolizji z wymogiem ochrony tajemnicy postępowania przygotowawczego, rodząc ryzyko wykorzystania takich informacji przez osoby zainteresowane w celach sprzecznych z celami postępowania przygotowawczego. W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem S., że organ I instancji podjął próbę badania celu wnioskowania o informację będącą przedmiotem rozpoznania. Wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej samo w sobie nie jest bowiem taką czynnością. Nie jest nią również przedstawienie argumentów i przykładów działań mogących zniweczyć osiągnięcie celów postępowania przygotowawczego, które w odwołaniu zostały określone jako "domniemane" i "jedynie teoretyczne". W rzeczywistości organ uznał, że ujawnienie żądanej informacji naruszałoby ustawowy zakaz ustanowiony przez przepisy k.p.k. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. S. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję P. z dnia [...] lipca 2016 r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji P. K. z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o zobowiązanie P. K. do podjęcia działań zgodnych z u.d.i.p W skardze powielono przytoczone powyżej zarzuty zawarte w pkt 1-3 odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wiedza o działalności prokuratury ma ogromne znaczenie społeczne i pozwala na ocenę jej działania. Stanowi również fundament demokratycznego państwa prawa. Wystąpienie ewentualnego zagrożenia na jakie organ wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (mającego jednak charakter hipotetyczny), nie zwalnia organu z obowiązku wyważenia pomiędzy prawem do informacji, a tajemnicami. Organ przyjął, iż wnioskowane informacje publiczne podlegają wyłączeniu z jawności, jednak nie próbował właściwie ocenić czy ich ujawnienie leży w interesie publicznym. W odpowiedzi na skargę P. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem skarżącego S., że ma on obowiązek "wyważenia pomiędzy prawem do informacji a tajemnicami". Wskazuje na to literalne brzmienie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli jakaś informacja publiczna jest informacją ustawowo chronioną, to prawo do informacji podlega ograniczeniu. Niedopuszczalny jest zatem postulowany przez S. wybór pomiędzy prawem do informacji a jego ograniczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. K. z dnia [...] czerwca 2016 r. opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. podkreślił, iż prokuratura, realizując zadania publiczne jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze - Dz. U. poz. 177 ze zm.), zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. P. i P. K. są więc podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Również przedmiot wniosku skarżącego S. z dnia [...] maja 2016 r. stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e oraz pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, a także o danych publicznych związanych z działalnością i funkcjonowaniem organu władzy publicznej. Objęte wnioskiem informacyjnym dane - dotyczące postępowań przygotowawczych prowadzonych przez powołane do tego organy - posiadają niewątpliwie walor informacji publicznej. Sąd I instancji nie zgodził się z oceną P., iż zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem S. z dnia [...] maja 2016 r. ze względu na ograniczenia wynikające z tajemnicy prawnie chronionej w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a ściśle z tajemnicy postępowania przygotowawczego, o której mowa w art. 156 § 5 k.p.k., podkreślając, że u.d.i.p. nie znajduje zastosowania do wszelkiego typu informacji publicznych. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust.1. Oznacza to, że stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Przepis ten świadczy o tym, iż ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. - tryb dostępu do informacji. Regulacją tego ostatniego rodzaju jest k.p.k., który w art. 321 oraz w art. 156 § 5 i § 5a przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia stronom akt postępowania przygotowawczego. W myśl art. 156 § 5 k.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzania odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii, prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępniane innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że prawo dostępu do akt przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Nie oznacza to jednak, że przepis ten w sposób generalny określa kwestię dostępu do akt w sprawach prawomocnie zakończonych umorzeniem. Dostęp do akt zakończonego postępowania przygotowawczego podlega odmiennym reżimom prawnym w zależności od podmiotu chcącego ten dostęp uzyskać. W stosunku do stron i ich przedstawicieli zastosowanie ma art. 156 § 5 k.p.k., natomiast do innych osób przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zachowuje więc aktualność pogląd, że dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach zakończonego w taki sposób postępowania przygotowawczego, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., niezależnie od przyczyny jego umorzenia. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że na etapie trwającego postępowania przygotowawczego u.d.i.p. nie ma zastosowania. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania (w tym po wydaniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania), dane i dokumenty zawierające informacje publiczne mogą podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., stanowią one bowiem informację o działalności organów władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nie odnosi się to z oczywistych względów do materiałów wyłączonych z akt procesu jako informacje niejawne objęte klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne". WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że umorzone dochodzenie lub śledztwo, w którym aktualnie nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, jeżeli umorzenie postępowania przygotowawczego nie wyklucza podjęcia na nowo lub jego wznowienia w trybie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest dopuszczalne aż do czasu upływu terminu przedawnienia karalności przestępstwa stosownie do art. 101 § 1 i art. 102 k.k. zwracając uwagę, iż gdyby konsekwentnie przyjąć za organem, że prawomocne umorzenie postępowania przygotowawczego nie jest równoznaczne z jego zakończeniem, to - w myśl poczynionych wyżej uwag - w sprawie nie mogłyby znaleźć zastosowania przepisy u.d.i.p., lecz wyłącznie art. 156 § 5 k.p.k. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc przepis szczególny, określający odmienny tryb dostępu. Jeśli tak, to brak byłoby podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż taka forma rozpatrzenia wniosku informacyjnego jest właściwa w sytuacji, gdy przepisy u.d.i.p. mają zastosowanie, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego - w ocenie Sądu I instancji - brak jest podstaw do uznania, że żądane w niniejszej sprawie dane mogą być objęte tajemnicą postępowania przygotowawczego w rozumieniu 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W przepisie art. 156 § 5 k.p.k. przewidziane zostały dwie podstawy odmowy udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, tj. potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania oraz potrzeba ochrony ważnego interesu państwa. Z pierwszą przesłanką mamy do czynienia wówczas, gdy udostępnienie akt i pozyskanie z nich wiedzy o czynnościach procesowych stwarzałoby zagrożenie dla realizacji celów postępowania przygotowawczego, gdyż osoba, która o taki dostęp się ubiega, mogłaby podjąć działania polegające na matactwie, mogłoby to spowodować ukrycie się innych osób, którym w przyszłości mogą zostać przedstawione zarzuty, czy też mogłoby to uniemożliwić realizację zaplanowanych czynności procesowych lub zniweczyć ich cel. Przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie, obawa naruszenia prawidłowego toku postępowania musi być realna na tle okoliczności istniejących w sprawie. W odniesieniu do drugiej przesłanki chodzi w szczególności o konieczność ochrony informacji niejawnych, przy czym należy wziąć tu pod uwagę charakter tych informacji, rodzaj nadanej klauzuli tajności oraz ich znaczenie dla osoby ubiegającej się o dostęp do akt. Przesłanka ta najczęściej nie będzie uzasadniała odmowy dostępu do całych akt, lecz wyłącznie do określonej ich części, w której znajdują się informacje niejawne. Zdaniem Sądu I instancji organ - uzasadniając odmowę dostępu do akt - musi wykazać konkretne okoliczności, gdyż niewystarczające będzie odwołanie do brzmienia art. 156 § 5 k.p.k. Jako przykład okoliczności uzasadniających odmowę z uwagi na potrzebę zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wskazać można ryzyko przedwczesnego ujawnienia dowodów, ich zniekształcenia, utraty, zwłaszcza zastraszania świadków, współpodejrzanych, niszczenia lub ukrywania dowodów rzeczowych, a także naganną postawę wobec ciążących na podejrzanym obowiązków, np. ukrywanie się. Sąd I instancji przytaczając motywy jakimi kierował się organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych przypominał, iż wnioskiem o dostęp do informacji publicznej objęto następujące dane: nazwa jednostki z jakiej akta umorzonego postępowania przygotowawczego zostały przekazane, sygnatura, data wpływu do P. K. Przy czym dane te dotyczą prawomocnie umorzonych postępowań przygotowawczych, co potwierdził pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. W ocenie Sądu I instancji odmowa udostępnienia powyższych danych ze względu na tak określoną tajemnicę postępowania przygotowawczego nie jest uzasadniona. Przede wszystkim organ orzekający nie wyjaśnił w sposób konkretny i przekonujący, w jaki sposób udostępnienie powyższych danych wpłynie negatywnie na postępowanie przygotowawcze prawomocnie zakończone, w sytuacji gdy przesłanka z art. 156 § 5 k.p.k. dotyczy potrzeby zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, w tym planowanych czynności procesowych. Organ wskazał na możliwość udaremnienia celów postępowania przygotowawczego, lecz nie odwołał się do konkretnych, realnych okoliczności w tym zakresie. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej (i poprzedzającej ją decyzji) argumentacja jest ogólna, wskazuje na hipotetyczny charakter podstaw odmowy, pozostający w sferze domniemań. Organ wskazał, że wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji bezpośrednio związanych z umorzonymi postępowaniami przygotowawczymi, tymczasem informacje te nie dotyczą materii spraw zakończonych postanowieniem o umorzeniu postępowania, lecz odnoszą się do danych, które w istocie mają charakter techniczny. Nie dotyczą bowiem stricte materiału aktowego, lecz danych obejmujących nazwę jednostki prokuratury, datę wpływu akt do P. K. oraz sygnaturę akt. Nie sposób przyjąć za organem, że w stosunku do tych danych istnieje bezpośrednia, realna - na tle okoliczności konkretnej sprawy - obawa udaremnienia celów postępowania przygotowawczego, które zostało prawomocnie zakończone umorzeniem. Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a.). W sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka warunkująca odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy ustawowo chronionej, tj. tajemnicy postępowania przygotowawczego, o której stanowi art. 156 § 5 k.p.k. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał za trafne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wywiódł P., zaskarżając go w całości i zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że przepis ten w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, mimo że prawo do informacji publicznej, o udostępnienie której w trybie powołanej ustawy wystąpiła strona przeciwna, podlega ograniczeniu na podstawie wskazanego wyżej przepisu;
- - naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wskazania w sposób jednoznaczny w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, jaki w istocie miały charakter informacje wnioskowane przez stronę przeciwną, czy publiczny (str. 9-10 uzasadnienia), czy też stricte techniczny (str. 14-15 uzasadnienia), co ma kluczowe znaczenie dla wykonania wytycznych Sądu zobowiązujących organ do podjęcia stosownych działań na gruncie u.d.i.p. w celu prawidłowego załatwienia wniosku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. wniosło o jej oddalenie, domagając się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje obligatoryjne elementy uzasadnienia.
Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, iż w jego ocenie Sąd I instancji zaniechał wskazania w sposób jednoznaczny w wytycznych zwartych w uzasadnieniu jaki w istocie charakter miały informacje wnioskowane przez stronę przeciwną, a mianowicie czy publiczny, czy też jedynie techniczny. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesione w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09 oraz z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09).
Naruszenie tego przepisu może mieć również miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., I FSK 671/17). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.
Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 oraz z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W kontekście powyższych uwag należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie organu było nieprawidłowe i doszło do naruszenia prawa oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.
Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi również wskazywana w skardze sprzeczność wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy bowiem podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób jednoznaczny wskazał, iż żądane przez S. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d.) i e) oraz pkt 4 u.d.i.p., co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a tym samym nie mogło być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości powyższego stanowiska. Stwierdzenie natomiast przez Sąd I instancji, iż "informacje nie dotyczą materii spraw zakończonych postanowieniem o umorzeniu postępowania, lecz o odnoszą się do danych, które w istocie mają charakter techniczny", nie oznacza wcale, iż tenże Sąd uznał, iż informacje te nie mają charakteru publicznego, a jedynie, iż ze względu na swój zakres skoncentrowany na danych obejmujących nazwę jednostki prokuratury, datę wpływu akt do P. K. oraz sygnaturę akt nie odnoszą się do merytorycznych kwestii zawartych w aktach zakończonych postępowań przygotowawczych.
Stąd – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie zachodzi żadna zarzucana niejednoznaczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. to został on wadliwie sformułowany. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jest to więc norma ogólna, która nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji niejawnej. Zawsze konieczne jest powiązanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z konkretną normą ograniczającą ten dostęp, a wynikającą z aktów prawnych statuujących ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stąd również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. powinien być sformułowany w powiązaniu z naruszeniem konkretnego przepisu dotyczącego ochrony informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, czego jednak skarga kasacyjna nie czyni.
Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a także czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.
Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zaś merytorycznie odnosi się wyłącznie do tych zarzutów, które zostały prawidłowo sformułowane. Samodzielnie nie może bowiem poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Nie jest również upoważniony do precyzowania z urzędu niejasnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., I OSK 1859/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy również wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma więc obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, które podlegają zwrotowi od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej, Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył nie tylko wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za udział w rozprawie, ale również zwrot kosztów związanych z przygotowaniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez tegoż pełnomocnika (por. uchwalę 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/ 3, poz.
- 38) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.