Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2389/11, oddalił skargę R.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [..]/Kadr w przedmiocie ustalenia wysokości równowartości kosztów nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. nr [..] Rektor – Komendant Wojskowej Akademii Technicznej, działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) w związku z art. 134 ust. 1 pkt 4 i art. 135 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), ustalił R.M. do zwrotu równowartość kosztów utrzymania i nauki w kwocie 69.588,90 zł, stanowiącej koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, poniesionych przez resort obrony narodowej, w związku ze zwolnieniem ze służby kandydackiej.
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że R.M. został zwolniony ze służby kandydackiej z dniem 30 czerwca 2011 r. z powodu niezaliczenia semestru szkolenia wojskowego z [..]. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 11 ww. ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, żołnierz pełniący służbę kandydacką jest obowiązany do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia go ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w Regulaminie Studiów Wojskowej Akademii Technicznej. W myśl § 38 i § 40 ww. rozporządzenia w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, koszty te ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie nauki.
Okres nauki obejmuje okres od dnia, w którym R.M. stawił się w Akademii, tj. od dnia 31 sierpnia 2007 r., do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej, w tym także urlopy i usprawiedliwione nieobecności kandydata, który kontrakt na pełnienie służby kandydackiej zawarł w dniu 31 sierpnia 2007 r. Wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby. W świetle przywołanych przepisów, R.M. jest zobowiązany do zwrotu równowartości kosztów w wysokości 65.718,07 zł – przed waloryzacją, natomiast całkowita kwota do zwrotu po zwaloryzowaniu o wskaźnik cen, towarów i usług konsumpcyjnych określonych w ustawie budżetowej na dany rok wynosi 69.588,90 zł, co wynika z zestawienia, stanowiącego załącznik do decyzji.
R.M. decyzję Rektora – Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej uczynił przedmiotem odwołania do Ministra Obrony Narodowej, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 7 kpa oraz § 40 ust. 4 Regulaminu Studiów Wojskowej Akademii Technicznej, poprzez przyjęcie, że nie zaliczył egzaminu komisyjnego z języka angielskiego, objętego Regulaminem Studiów, podczas, gdy egzamin ten został przeprowadzony niezgodnie z procedurą regulaminową, bowiem skład komisji egzaminacyjnej był nieprawidłowo obsadzony. Zainteresowany zaznaczył, że na decyzję Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż w zaistniałych okolicznościach nie można uznać, że zwolnienie ze służby nastąpiło z przyczyn leżących po jego stronie, a przez to nie można zobowiązać go do zwrotu równowartości kosztów utrzymania i nauki w kwocie 69.588,90 zł. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [..]/Kadr Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i przedstawiając w uzasadnieniu argumenty, jakich użył organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R.M. zarzucił rażące naruszenie art. 11 ww. ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 134 ust. 1 pkt 4 oraz art. 135 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 38, § 39 pkt 2 i § 40 ww. rozporządzenia w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, poprzez ich zastosowanie, pomimo że przepis art. 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych został uchylony i od dnia 1 stycznia 2008 r. nie obowiązywał, nie mógł być zatem stosowany wobec skarżącego, a przepis art. 11 ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie mógł mieć w sprawie zastosowania z uwagi na to, że przedmiotem decyzji nie była sprawa dotycząca "kosztów nauki", lecz dotycząca kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, poniesionych przez resort obrony narodowej, w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby kandydackiej, co jasno wynika z osnowy decyzji organu I instancji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt administracyjnych, R.M. studiował w Wojskowej Akademii Technicznej od dnia 31 sierpnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. (art. 15 tej ustawy). Oznacza to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie mają wojskowe przepisy pragmatyczne w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007 r.
W myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9. Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub części wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2).
Sąd I instancji podkreślił, iż z przepisów tych wynika, że kandydat na żołnierza zawodowego jest obowiązany na podstawie decyzji komendanta szkoły wojskowej do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, otrzymanych w związku z nauką, w przypadku jego zwolnienia ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9. Jak już zostało zaznaczone, skarżący został zwolniony ze służby kandydackiej z dniem 30 czerwca 2011 r., natomiast podstawę prawną w tym względzie stanowił art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W sprawie zaistniała więc przesłanka materialna, pozwalająca Rektorowi – Komendantowi Wojskowej Akademii Technicznej na wydanie decyzji z dnia 8 lipca 2011 r. nr [..], ustalającej wobec R.M. obowiązek zwrotu równowartości kosztów utrzymania i nauki w kwocie 69.588,90 zł, stanowiącej koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, poniesionych przez resort obrony narodowej, w związku z jego zwolnieniem ze służby kandydackiej.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w zakresie podjętego rozstrzygnięcia powyższa decyzja pozostaje w zgodzie z treścią § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.). Koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych związanych z nauką kandydata ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie nauki. Okres nauki obejmuje okres od dnia stawienia się w szkole do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej, w tym urlopy i usprawiedliwione nieobecności kandydata. Wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby. Tak też to zostało uczynione w ww. decyzji. W jej osnowie organ określił dokładną kwotę zobowiązania do zwrotu, przedstawiając w załączniku do decyzji, stanowiącym jej integralną część, zestawienie ustalonej równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę skarżącego.
Ustalone zobowiązanie uwzględnia koszty faktycznie poniesione na zakwaterowanie, wyżywienie i umundurowanie oraz ich coroczną waloryzację, która następuje w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia kolejnego roku nauki przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok, co wypełnia dyspozycję art. 137 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wyliczenia kosztów podlegających waloryzacji dokonano prawidłowo w oparciu o wskaźniki z lat 2007-2011.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył R.M..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że kwestionowana przez skarżącego decyzja od początku nie nadawała się do wykonania ze względu na błędne zredagowanie w sentencji tej decyzji (wydanej w I instancji) treści obowiązku nałożonego na skarżącego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej w związku z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez nie uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ta nie odpowiada prawu.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.
1) art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), zwanej dalej również "ustawą zmieniającą" w związku z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej również "ustawą pragmatyczną", poprzez błędne przyjęcie, iż ustawowy termin "koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką", o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy pragmatycznej jest tożsamy z ustawowym terminem "koszty poniesione przez wojsko na (...) utrzymanie i naukę", o którym mowa w art. 11 ustawy zmieniającej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż zgodnie z normą wynikającą z art. 11 ustawy zmieniającej przepisy dotychczasowe stosuje się do "obowiązku zwrotu kosztów poniesionych przez wojsko na utrzymanie i naukę", natomiast przepis art. 135 ust. 1 ustawy pragmatycznej swoim zakresem reguluje "obowiązek zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką". Koszty, o których mowa w przepisie art. 11 in fine ustawy zmieniającej dotyczą dwóch rodzajów kosztów: utrzymania i nauki.
Natomiast koszty określone w przepisie art. 135 ust. 1 in principio wojskowej ustawy pragmatycznej, dotyczą kosztów w nim wskazanych, ale pobieranych w związku z nauką - nie są to jednak koszty nauki. W związku z tym, przynajmniej część kosztów określonych w decyzji organów administracji nie znajduje uzasadnienia, gdyż - jak wynika to z zestawienia, które stanowi integralną część decyzji - w zestawieniu tym wskazano "koszty utrzymania i nauki", a nie "inne koszty tylko z nauką związane", o jakich mowa w przepisie art. 135 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kosztów na skarżącego w zakresie oczywiście szerszym, niż normuje to przywołany przepis wojskowej ustawy pragmatycznej (art. 135 ust.
- 1) powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza prawo w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przez Sądem I instancji, oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny został wyznaczony przez podstawy na jakich skarga kasacyjna została oparta.
Skarga kasacyjna chociaż oparta została zarówno na zarzutach naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zasadniczo zmierza do wykazania (także przez zarzuty procesowe opisane w pkt. 1 i pkt. 2), że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr. 176, poz. 1242) w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr. 179, poz. 1750 ze zm.). Koncentruje się zatem na kwestiach materialnych związanych z zastosowaniem i wykładnią unormowań nakładających na kandydata na żołnierza zawodowego, który został zwolniony ze służby, obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez wojsko na jego kształcenie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zdaniem jej autora użyte w art. 11 ustawy zmieniającej określenie " koszty nauki " nie jest tożsame z określeniem " koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz inne nieodpłatne świadczenia pieniężne i rzeczowe otrzymane w związku nauką " jakim posługiwała się w uchylonym art. 135 ust. 1 ustawa pragmatyczna.
Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 135 ust, 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9. Art. 135 został uchylony przez art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U.2007Nr. 176 poz. 1242) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2008 r. W myśl art. 11 ustawy dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe.
W stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że skarżący pobierał naukę przed dniem 1 stycznia 2008r. oraz że zwolnienie ze służby nastąpiło po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Istota sporu sprowadza się do tego w jakim zakresie z mocy art. 11 ustawy zmieniającej do ustalenia kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych stosuje się art. 135 ust, 1 ustawy pragmatycznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć następująco: koszty poniesione przez wojsko na utrzymanie i naukę kandydatów na żołnierzy zawodowych, o jakich mowa w art. 11 ustawy zmieniającej to koszty wynikające z art. 135 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na koszty te składają się koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką. Za takim rozumieniem art. 11 ustawy zmieniającej przemawia posłużenie się przez ustawodawcę określeniem " koszty poniesione przez wojsko na jego utrzymanie i naukę ", przez które należy rozumieć wszystkie koszty, które zostały wyszczególnione w art. 135 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Także z § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr. 66, poz. 614 ze zm.), który znajduje zastosowanie z mocy art. 11 ustawy zmieniającej, wynika że kandydat zwolniony ze służby kandydackiej na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9 ustawy zobowiązany jest do zwrotu równowartości kosztów nauki, o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy, w zakresie: zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką.
Specyfikację równowartości kosztów nauki, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. W załączniku zostało określone, że na koszty nauki kandydata na żołnierza zawodowego składają się wyszczególnione tam koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz innych świadczeń pieniężnych i rzeczowych. Również wykładnia celowościowa obu unormowań prawnych nakazuje identyczne traktowanie kosztów określonych w art. 11 ustawy zmieniającej i w art.. 135 ust,1 ustawy pragmatycznej. Skoro ustawodawca nałożył na zwolnionego ze służby kandydata na żołnierza zawodowego, na którego wykształcenie i utrzymanie wojsko poniosło określone koszty, obowiązek ich zwrotu, to obowiązek ten musi dotyczyć wszelkich faktycznie poniesionych przez wojsko kosztów z tym związanych, a nie tylko niektórych z nich. Na pojęcie "koszty na utrzymanie i naukę" składają się bowiem wszelkie koszty poniesione przez wojsko w związku z kształceniem kandydata na żołnierza
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.