Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 771/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), zwanej dalej ustawą, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
Organ stwierdził dalej, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ ustalił, że wnioskodawca w wieku [...] lat stał się całkowicie niezdolny do pracy. Zarówno na przestrzeni [...] lat życia, jak i w [...]-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodnił tylko [...] miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] września 2015 r. do [...] stycznia 2018 r. Z kolei od [...] kwietnia 2003 r. do [...] stycznia 2007 r., od [...] kwietnia 2007 r. do [...] listopada 2011 r. i od [...] stycznia 2012 r. do [...] lipca 2014 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W ocenie organu niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Wobec skarżącego w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podnoszona przez skarżącego we wniosku okoliczność podejmowania pracy bez ubezpieczenia nie stanowi zdaniem organu okoliczności usprawiedliwiającej brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Organ podkreślił, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej decyzji wskazując, że pozostaje na utrzymaniu matki, która otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł, natomiast jego koszty leczenia wynoszą ponad [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności podał podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 83 ust. 1 ustawy oraz wskazał, że do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Sąd podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 83 ustawy jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie od organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie.
W sprawie niniejszej sytuacja taka jednak nie zachodzi, albowiem organ stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest zdaniem Sądu prawidłowa i została należycie uzasadniona, a tym samym ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. W sprawie jest bezsporne, że skarżący od dnia [...] września 2015 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Nie jest też kwestionowane w sprawie, że w dacie wskazanej przez lekarza orzecznika, jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący pozostawał w ubezpieczeniu.
Spełniony zatem został warunek niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz warunek dotyczący ubezpieczenia. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby w okresie poprzedzającym dzień [...] września 2015 r. wobec skarżącego orzeczona była choćby częściowa niezdolność do pracy, która mogłaby być ewentualnie rozważana przez organ jako niezależna od strony przeszkoda w wypracowaniu świadczenia w trybie zwykłym. Sąd zgodził się również z poglądem organu w kwestii braku udokumentowania wystarczającej ilości okresów składkowych. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Okoliczności takie nie zaszły w niniejszej sprawie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3, art. 83, art, 124 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem okoliczności o szczególnym charakterze.
- - naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 3, art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie ustalenie jaki wpływ na zdolność do pracy, a w konsekwencji posiadanie stażu ubezpieczeniowego, miało kardiologiczne schorzenie skarżącego w okresie jeszcze przed dniem [...] września 2015 r. Innymi słowy, czy w związku z tym, że skarżący skarżył się na stan zdrowia i niską wydolność organizmu już wiele lat przed uznaniem go za niezdolnego do pracy w stopniu całkowitym, istniała podstawa do ustalenia chociażby częściowej niezdolności do pracy. Uchybienie to miało wpływ na treść wydanego wyroku, bowiem tak ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwalał na jej wszechstronne i obiektywne zbadanie, pod kątem przesłanek ustawowych.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zmianę w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2017 roku i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać na wstępie przyjdzie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość. Za szczególną okoliczność, o której mowa wyżej nie sposób uznać niemożność udokumentowania okresów ubezpieczenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wykazał jedynie niespełna rok wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym okresów ubezpieczenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy należy wskazać, iż z treści art. 106 § 3 p.p.s.a wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać należy, że co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie istniały istotne wątpliwości uzasadniające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy oraz, że na przestrzeni [...] lat życia udowodnił jedynie [...] miesięcy i [...] dni okresów ubezpieczenia, zatem nie sposób uznać aby materiał dowodowy zawierał braki wymagające jego uzupełnienia. Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia ww. przepisu z art. 3 § 1 p.p.s.a., jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy kasacyjnej, bowiem jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym. Z brzmienia art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to zatem norma, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem.
Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 3 p.p.s.a. polegającego, według autora skargi kasacyjnej, na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisów, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował. Z tego względu powyższy zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie.
W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy, a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Dokonując oceny orzeczenia Sądu pierwszej instancji przez pryzmat powyższych wytycznych należy stwierdzić, że Sąd ten oparł się na całości akt sprawy, rozstrzygnął sprawę w aspekcie całości zgłoszonych zarzutów oraz orzekł w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść skutku bowiem Sąd nie mógł uwzględnić okoliczności podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej, że skarżący miał niską wydolność organizmu już wiele lat przed uznaniem go za niezdolnego do pracy. Fakt ten nie został w żaden sposób poparty jakimikolwiek dowodami. Należy podkreślić, że skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazał, że był zatrudniony bez ubezpieczenia natomiast autor skargi kasacyjnej wbrew temu twierdzeniu wskazuje, że skarżący nie podejmował zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z jego treścią w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.
Skoro pozostałe zarzuty skarżącego kasacyjnie nie mogły zostać uwzględnione, to również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Przepis ten ma charakter wtórny i uwzględnienie zarzutu jego naruszenia możliwe byłoby tylko w wypadku uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Należy zaznaczyć, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował.
W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ustawy.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.