Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w zakresie dotyczącym ustalenia składników uposażenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., mł. insp. Z. P. - radcę, pełniącego obowiązki naczelnika Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji, zwolniono z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] marca 2006 r. mianowano na stanowisko radcy w Komendzie Stołecznej Policji w Warszawie. Ustalono, iż wcześniejszym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., mł. insp. Z. P. z dniem [...] lutego 2006 r. ustalono uposażenie zasadnicze z mnożnikiem 2,08 kwoty bazowej.
W związku z tym, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2006 r., ponieważ rozkaz ten rażąco narusza prawo ze względu na sprzeczność z §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Podwyżkę mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjant może bowiem otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej niż 0,1 kwoty bazowej. Tymczasem mł. insp. Z. P. rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2006 r. przyznano mnożnik w wysokości 2,20 z dniem [...] marca 2006 r., mimo że rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznano temu policjantowi mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,08 z dniem [...] lutego 2006 r., zatem podwyżka nastąpiła po raz drugi w danym roku i przekroczyła maksymalną wartość 0,1 mnożnika kwoty bazowej.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w wyniku rozpatrzenia złożonego od niej odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził, iż mł. insp. Z. P. w 2006 r. dwukrotnie przyznano podwyżkę mnożnika kwoty bazowej, w styczniu mnożnik ten przyznano w wysokości 2,08, natomiast w marcu mnożnik ten przyznano w wysokości 2,20 kwoty bazowej, co jest niezgodne z §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, według którego to przepisu, podwyżkę mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej niż 0,1 kwoty bazowej.
A zatem, treść rozstrzygnięcia w rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2006 r. jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób zasadniczy wpływa na sposób załatwienia tej sprawy.
Oddalając skargę Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 631/09 wskazał, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W 2006 r. wobec Z. P. wydano dwa rozkazy personalne, w pierwszym z nich – wydanym w styczniu tego roku – ustalono mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,08 natomiast w drugim rozkazie – wydanym w marcu tego roku - ustalono mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,20. Zatem podwyżka mnożnika nastąpiła po raz drugi w danym roku i przekroczyła maksymalną wartość 0,1 mnożnika kwoty bazowej, z naruszeniem §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantowi, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Organ nadzorczy zasadnie zatem stwierdził, iż w niebudzącym wątpliwości stanie prawnym kolejne podwyższenie mnożnika w tym samym roku z 2,08 do 2,20 kwoty bazowej nastąpiło z rażącym naruszeniem §2 ust. 2 powołanego rozporządzenia.
Bez znaczenia pozostaje, czy podwyżka wskaźnika nastąpiła w rozkazie wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, czy też w rozkazie wydanym na innej podstawie, w żadnym bowiem przypadku, jak stanowił o tym §2 ust. 2 rozporządzenia, policjant nie mógł otrzymać podwyżki mnożnika częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej. Przepisy dotyczące uposażenia policjantów winny być stosowane przez organy administracji publicznej zgodnie z ich brzmieniem, a treść tych przepisów, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie nastręcza wątpliwości i nie wymaga do ich stosowania wykładni.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 631/09 wniósł Z. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 kpa i przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę odniesienia się przez organy orzekające do składników uposażenia na nowym stanowisku służbowym i uchyliły rozkaz personalny, który w swej treści oprócz ustalenia nowych składników uposażenia rozstrzygał także inne kwestie osobowe -odwołanie z powierzonych obowiązków służbowych, zwolnienie ze stanowiska służbowego, a także mianowanie na nowe stanowisko służbowe. Uchylenie rozkazu bez wskazania ograniczenia odnoszącego się do jego zakresu eliminuje z obrotu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia objęte treścią wymienionego rozkazu.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także kwestii braku zdefiniowania w ustawie o Policji i innych aktach prawnych regulujących pragmatykę służbową policjantów pojęcia "stanowisko równorzędne" do którego odnoszą się ustalenia i rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Sąd zaakceptował nieuzasadnione stwierdzenie, że stanowisko służbowe radcy umiejscowione w komórce organizacyjnej Komendy Stołecznej Policji tj. Wydziale Kadr jest równorzędne ze stanowiskiem radcy umiejscowionym bezpośrednio przy Komendancie Stołecznym Policji tj. na wyższym poziomie w strukturze organizacyjnej jednostki Policji i z większym zakresem obowiązków. Poziom zaszeregowania stanowiska mianowania i określony na nim zakres kompetencji ma istotny wpływ na określenie czy dane stanowisko, pomimo identycznej nazwy i grupy zaszeregowania jest stanowiskiem równorzędnym, czy też wyższym. Ustalenia te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie stanowiska równorzędnego oraz zakresu rozstrzygnięcia spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania art. 156 §1 pkt 2 kpa przez organy administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
O ile bowiem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jednak w jej uzasadnieniu wyeksponowano jedynie argumentację mającą przemawiać za brakiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji. Zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności stwierdzenia nieważności przez organy administracji całego rozkazu personalnego, obejmującego także inne kwestie osobowe, jak odwołanie z powierzonych obowiązków służbowych, zwolnienie ze stanowiska służbowego i mianowanie na nowe stanowisko służbowe należy bowiem do okoliczności faktycznych, co sam skarżący kasacyjnie ujął, jako stan faktyczny prawem niedopuszczalny.
Również zarzucanie Sądowi pierwszej instancji zaakceptowania wadliwego stanowiska organów administracji o równorzędności stanowiska służbowego radcy umiejscowionego w Wydziale Kadr Komendy Stołecznej Policji ze stanowiskiem radcy umiejscowionym bezpośrednio przy Komendancie Stołecznym Policji stanowi w istocie zarzut niewłaściwego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, który nawet w samej skardze kasacyjnej podsumowano, jako zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu organów administracji.
Zarzucanie Sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej oceny stanu faktycznego nie mieści się w ustawowo określonych w art. 174 pkt 1 ppsa postaciach naruszenia prawa materialnego, jako dokonania błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania takiego przepisu. Błędna ocena przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji świadczy co najwyżej o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, które przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone i nie wykazano, jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa.
Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej – nie mógł dokonać oceny zaskarżonego wyroku w kontekście naruszenia art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako przepisu prawa materialnego, skoro naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie stanu faktycznego. Ocena naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jest bowiem dopuszczalna dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, ponieważ zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego można odnosić jedynie do niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.