Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1485/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., II SA/Sz 770/15 oddalił skargę E. SA w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), dalej "uPIP"). Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozdział 4 uPIP poświęcony jest zasadom prowadzenia postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 21 uPIP postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń.

Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje je do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 uPIP).

Bezsporne jest, że kontrola w "E." S.A. była następstwem zaistniałego tam 1 grudnia 2014 r. wypadku przy pracy, któremu uległ operator koparki A. B. na pontonie [...] na Kanale P. Celem kontroli było ustalenie, okoliczności i przyczyn wypadku oraz sprawdzenie przestrzegania przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlanych na budowie polegającej na modernizacji toru wodnego Ś. – S. – etap II. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy zasadnie inspektor pracy nałożył na skarżącą Spółkę obowiązki wynikające z nakazu z 23 lutego 2015 r. Spółka stoi bowiem na stanowisku, że zostały na nią nałożone obowiązki, z których już wcześniej się wywiązała, a podjęte przez nią działania w pełni zapewniają realizację obowiązków wynikających z Kodeksu pracy (Dz. U. z 2014, poz. 1502 ze zm.), z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych.

Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa jest w art. 207 § 1 i 2 K.p. Przepis ten nakazuje pracodawcy ochronę zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany: 1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy;

1. 2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy, oceniając zakres obowiązków skarżącej Spółki jako pracodawcy, zasadnie kierował się treścią, wydanego na podstawie art. 23715 § 2 K.p., rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 października 2002 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.) w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy i na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję nr 1, zawartą w nakazie inspektora pracy z 23 lutego 2015 r. Zgodnie z treścią § 30 ww. rozporządzenia, pracodawca powinien zapewnić pracownikom dostęp do informacji, w tym pisemnych instrukcji dotyczących użytkowania maszyn (ust. 1). Instrukcje te mają zawierać co najmniej informacje dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie: warunków użytkowania maszyn, występowania możliwych do przewidzenia sytuacji nietypowych, praktyki użytkowania maszyn (ust. 2).

Jednocześnie instrukcje powinny być zrozumiałe dla pracowników, których dotyczą (ust. 3). Z ustaleń faktycznych organów, w tym z protokołu kontroli, wynikają okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu rozporządzenia. Organ odwoławczy, wyjaśnił zarówno podstawy prawne nakazu inspektora pracy, jak również odniósł się szczegółowo do twierdzeń strony kwestionującej tę podstawę i szczegółowo wyjaśnił dlaczego wydał nakaz zobowiązujący do usunięcia stwierdzonych uchybień, a Sąd to stanowisko podzielił. Organ wskazał bowiem, że wskazówki dla operatora sprzętu zainstalowanego na pontonie, zgodnie z przedstawioną inspektorowi pracy dokumentacją projektową nie zawierały istotnych, ze względu na zaistniały 1 grudnia 2014 r. wypadek ześlizgnięcia z pokładu pontonu [...] i wpadnięcia do wody wraz z operatorem koparki H. [...] informacji określających w sposób jednoznaczny warunki wykonywania pracy koparki A [...] z pokładu pontonu W., w tym o możliwości lub jej braku przemieszczania się koparki po pokładzie w trakcie pracy oraz zabezpieczenia koparki przed ewentualnym zsunięciem się z pokładu i w konsekwencji upadkiem koparki do wody podczas pracy lub podczas przemieszczania się po pokładzie bez wykonywania pracy.

Z protokołu kontroli wynika bowiem, że pracodawca nie opracował instrukcji bhp dotyczącej użytkowania koparek na pokładach pontonów, w tym koparki H. [...] na pokładzie pontonu [...], a instrukcja bezpiecznego wykonywania robót modernizacji toru wodnego Ś. – S. prace z jednostek i przy użyciu jednostek pływających, opracowana 20 czerwca 2014 r. przez specjalistę ds. bhp i zatwierdzona przez kierownika budowy 25 czerwca 2014 r., nie określała sposobu zabezpieczenia koparki przed ześlizgnięciem się z pokładu pontonu [...], ani sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zagrożenia zmniejszenia tarcia na pokładzie jezdnym pontonu, np. jego zalodzenia.

Wbrew twierdzeniom skargi, że przepisy prawa mogą jedynie służyć pomocą przez wskazanie właściwych sposobów postępowania, to specyfika pracy wymaga zastosowania różnych zabezpieczeń. W wykonaniu tego obowiązku pracodawca musi wykazać się inicjatywą, a nagłe niebezpieczeństwo powinno być przez pracodawcę przewidziane w ramach szczegółowej analizy warunków wykonywania pracy. Możliwość wystąpienia nagłego niebezpieczeństwa zawsze będzie towarzyszyła pracom szczególnie niebezpiecznym. Zalicza się do nich między innymi prace budowlane, rozbiórkowe, w zbiornikach i kanałach, przy użyciu materiałów niebezpiecznych i prace na wysokości. Zatem zarzut, że przez wydanie nakazu określonego w decyzji nr 1 i 2, doszło do przyjęcia odpowiedzialności pracodawcy o charakterze absolutnym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazówki dla operatora sprzętu zainstalowanego na pontonie muszą być sformułowane klarownie i w sposób wykluczający wszelkie wątpliwości. Przepis art. 2374 K.p. nakłada bowiem na pracodawcę obowiązek zapoznawania pracowników z przepisami i zasadami bhp. Ponadto z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401), wynika, że wykonawca przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych jest obowiązany opracować instrukcję bezpiecznego ich wykonywania i zaznajomić z nią pracowników w zakresie wykonywanych przez nich robót. Szczególną formą działalności pracodawcy w dziedzinie edukowania pracowników w zakresie bhp jest obowiązek wydawania aktualnych instrukcji i wskazówek na konkretnych stanowiskach pracy, a pracodawca jest obowiązany udostępnić je pracownikom do stałego korzystania.

Rola instrukcji i wskazówek na poszczególnych stanowiskach pracy polega na uzupełnianiu i konkretyzowaniu obowiązujących przepisów, określaniu zasad bhp. Wskazówki, a w szczególności instrukcje, powinny określać między innymi rodzaj dokonywanych czynności przed rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania danej pracy, czynności do wykonania po jej zakończeniu oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych, stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników.

Należy zatem podzielić stanowisko organu, że "Instrukcja Bezpiecznego Wykonywania Robót" modernizacji toru wodnego Ś.-S., dalej "IBWR", nie spełnia wymagań dla instrukcji bhp obsługi maszyn. IBWR, jak słusznie wskazał organ dotyczy modernizacji toru wodnego Ś. – S. oraz zagrożeń, jakie mogą wystąpić na budowie. W treści IBWR opisane zostało: miejsce wykonywania robót, wpływ na otoczenie miejsca pracy, sposób dotarcia na miejsce pracy, wpływ warunków atmosferycznych na prace, zasoby ludzkie i sprzętowe niezbędne do wykonania robót, zakres i kolejność wykonywania robót. Opisany został również sposób udzielania pierwszej pomocy tonącemu. Wydana zaś decyzja nakazowa dotyczyła natomiast zapewnienia pracownikom instrukcji bhp użytkowania koparek na pontonach. Obowiązków wynikających z wyżej wymienionych powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie może zastąpić instrukcja zbiorcza, sporządzona na potrzeby wykonania modernizacji toru wodnego Ś.– S. Nietrafny jest zarzut Spółki dotyczący braku podstaw do zaznajomienia starszego marynarza M. Ś. z "Instrukcją bezpiecznego wykonywania robót modernizacji toru wodnego Ś. – S. prace z jednostek i przy użyciu jednostek pływających" w zakresie wykonywanych przez niego robót.

Ze znajdującego się w aktach sprawy poświadczenia zapoznania się z IBWR "Prace z jednostek i przy użyciu jednostek pływających" wynika, że M. Ś. z ww. instrukcją zapoznał się 21 października 2014 r. Skoro zatem, treść obowiązującej IBWR była modyfikowana po 21 października 2014 r., m.in. o sposób zapobiegania zagrożeniom związanym z wykonywaniem robót budowlanych oraz o sposób postępowania w przypadku tych zagrożeń, w tym także pod kątem odpowiedzialności na stanowisku starszego marynarza, to rację ma organ uznając, że M. Ś. nie został zapoznany z treścią aktualnie obowiązującej IBWR. Zgodnie z art. 2374 § 1 K.p. pracownik jest obowiązany potwierdzić na piśmie zapoznanie się z przepisami oraz zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Stwierdzone uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do zastosowania nakazów kwestionowanych w tej sprawie, zwłaszcza że miały one na celu zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Dlatego zasadne było nakazanie natychmiastowego wykonania decyzji nr 1, 2, i nr 4 na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 uPIP, bowiem nakaz inspektorski w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisu prawa pracy odnosi się właśnie do usunięcia stwierdzonego uchybienia przez dostosowanie stanu rzeczy w dziedzinie bhp do wymagań nałożonych przepisami o ochronie pracy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł E. SA z siedzibą w S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270, dalej "p.p.s.a.") oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 207, art. 214 § 2, art. 216, art. 224 § 1, art. 2374 K.p. w zw. z art. 11 pkt 1 uPIP przez oddalenie skargi na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. wskutek uznania, że wskazówki dla operatora sprzętu zainstalowanego na pontonie, zgodnie z przedstawioną inspektorowi pracy dokumentacją projektową nie zawierały istotnych, ze względu na zaistniały 1 grudnia 2014 r. wypadek ześlizgnięcia z pokładu pontonu [...] i wypadnięcia do wody wraz z operatorem koparki H. [...] informacji określających w sposób jednoznaczny warunki wykonywania pracy koparki A [...] z pokładu pontonu W., w tym o możliwości lub jej braku przemieszczania się koparki po pokładzie w trakcie pracy oraz zabezpieczenia koparki przed ewentualnym zsunięciem się z pokładu podczas pracy lub podczas przemieszczania się po pokładzie bez wykonywania pracy, w sytuacji gdy:
2. - faktyczną przyczyną wypadku z 1 grudnia 2014 r., nie było wskazane w uzasadnieniu wyroku ześlizgnięcie się koparki z pokładu pontonu, lecz niezachowanie przez pracownika A. B. fundamentalnych zasad BHP, któremu jakiekolwiek opracowane przez pracodawcę instrukcje i dokumenty nie byłyby w stanie zapobiec,
3. - w okolicznościach faktycznych tej sprawy pracodawca nie naruszył przepisów prawa pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 uPIP, ponieważ źródłem zagrożenia dla bezpiecznego wykonywania pracy był sam pracownik,
4. - utrzymana w mocy przez OIP decyzja PIP opisując kluczowe dla wykonania wynikającego z niej obowiązku pracodawcy posługuje się niedookreślonym zwrotem "zrozumiałe wskazówki", którego ani obowiązujące przepisy, ani uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń w żaden sposób nie definiują, uniemożliwiając skarżącej wykonanie tego obowiązku,
5. - skarżąca nie jest uprawniona do dokonywania jakichkolwiek ingerencji w treść otrzymanej dokumentacji projektowej, a tym bardziej uzupełnienia jej treści o informacje wymagane przez PIP, albowiem informacja o stateczności to przetłumaczona na język polski dokumentacja projektowa, autorstwa holenderskiego biura projektowego, sporządzona na zlecenie B., udostępniona skarżącej wraz z pontonem,
6. - żaden z indagowanych świadków nie sygnalizował jakichkolwiek wątpliwości co do możliwości lub braku możliwości przemieszczania się koparki po torze jezdnym pontonu,
7. - zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy adresatem instrukcji i dokumentacji projektowej dotyczącej pracy zestawu ponton W. + koparka A [...] nie są szeregowi pracownicy, lecz osoby należycie wykwalifikowane, których znajomość obsługi maszyn jest stwierdzona stosownymi zaświadczeniami,
8. - zrozumiałe wskazówki co do możliwości przemieszczania się koparki po pokładzie pontonu wynikają wprost ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności dokumentów: z przetłumaczonej na język polski dokumentacji projektowej oraz załącznika do wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej nr [...], a także konstrukcji samego pontonu;
9. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 207, art. 214 § 2, art. 216, art. 224 § 1, art. 2374 K.p. w zw. z art. 11 pkt 1 uPIP, przez oddalenie skargi na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S., wskutek uznania, że pracodawca nie podjął działania (nie dokonał oceny pod względem BHP) mającego na celu zapewnienie, że koparka A [...] wykonująca pracę z pontonu W. jest odpowiednio zabezpieczona i przystosowana do jej wykonywania oraz może być użytkowana bez pogorszenia bezpieczeństwa lub zdrowia pracowników, w sytuacji gdy:
10. - pracodawca opracował IBWR, w której określił zarówno wpływ warunków atmosferycznych na wykonywane prace (temperatura, wiatr, opady, widoczność, prąd wodny, wysokość fali – pkt 3 IBWR), zakres obowiązków i odpowiedzialności pracowników obsługujących zestaw (zarówno dla starszego marynarza, jak i operatora koparki – pkt 4 IBWR), zakres i kolejność wykonywania robót, w tym w szczególności opis zidentyfikowanych i potencjalnych zagrożeń (np.: utonięcie) oraz działania minimalizujące zagrożenie zarówno po stronie pracodawcy, jak i pracownika (pkt 5 IBWR), a także zawarł szczegółowy opis sytuacji alarmowych związanych z wypadnięciem człowieka za burtę oraz udzielaniem pierwszej pomocy tonącemu, a nadto pracodawca opracował Informację o zagrożeniach i ryzyku zawodowym na stanowisku pracy: Operator koparki, a także instrukcję operatora koparki hydraulicznej A, które to dokumenty świadczą o wykonaniu przez skarżącą oceny pod względem BHP warunków pracy zestawu ponton + koparka,
11. - decyzja PIP opiera się o błędne założenie, że w trakcie wykonywania pracy koparka winna być trwale zespolona z pontonem, w sytuacji gdy Polski Rejestr Statków S.A. nigdy takich wymagań nie stawiała zestawowi ponton W. + koparka A [...], a PIP nie posiada kompetencji do nakazania pracodawcy trwałego zespolenia elementów zestawu ponton + koparka, gdy wymogów takich nie stawia pracodawcy instytucja klasyfikacyjna,
12. - ewentualne nałożenie powyższego obowiązku wymagało wiadomość specjalnych, a tym samym dopuszczenia w toku postępowania przez PIP dowodu z opinii biegłego, czego PIP nie uczynił, zaś WSA w Szczecinie nakaz taki zaakceptował, pomimo wydania go bez niezbędnej wiedzy specjalistycznej,
13. - z opracowanego na zlecenie skarżącej Raportu nr [...] z [...] lipca 2015 r. zatytułowanego Opinia w sprawie wypadku wypadnięcia koparki z pontonu do wody wraz z jej operatorem w dniu 1 grudnia 2014 r. na Kanale P. podczas modernizacji toru wodnego S. – Ś., sporządzonego przez niezależnego eksperta Polskiej Izby Handlu Zagranicznego oraz Krajowej Izby Gospodarki Morskiej J. P., wynika, że w konkretnych warunkach hydrometeorologicznych, w których wydarzył się wypadek, przy uwzględnieniu dobrej stateczności i stabilności pontonu (przechyły i trym bez wpływu na stabilność zespołu), brak uzasadnienia tak z technicznego, jak i logicznego punktu widzenia do stosowania jakichkolwiek zabezpieczeń przed zsunięciem/ześlizgnięciem koparki zarówno w czasie pracy, jak i w czasie przemieszczania się koparki po torze, ponieważ ryzyko ześlizgnięcia koparki nie istniało, pod warunkiem przestrzegania przepisów wynikających z DTR i BHP;
14. - ani instytucja klasyfikacyjna PRS SA, ani Urząd Żeglugi Śródlądowej, ani projektant i konstruktor pontonu, nie wymagali tego aby pracująca na jego pokładzie koparka była, trwale zespolona z pontonem, to brak podstaw do nakładania na pracodawcę obowiązku nieokreślonego bliżej zabezpieczenia koparki i przystosowania jej do pracy z pontonu;
15. 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 207, art. 214 § 2, art. 216, art. 224 § 1, art. 2374 Kodeksu pracy w zw. z art. 11 pkt 1 uPIP, przez oddalenie skargi na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S., wskutek uznania, że przedłożona w toku postępowania Instrukcja Bezpiecznego Wykonywania Robót (dalej: IBWR) nie spełnia wymagań dla instrukcji BHP obsługi maszyn w ogóle, a więc tym bardziej dla użytkowania koparek na pontonach, w sytuacji gdy:
16. - oprócz IBWR, spełniającej wymagania wskazane w § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, pracodawca opracował i przekazał pracownikom również Informację o zagrożeniach i ryzyku zawodowym na stanowisku pracy: Operator koparki, Kartę oceny ryzyka zawodowego dla stanowiska pracy, a także instrukcję operatora koparki hydraulicznej A, które łącznie określały warunki bezpiecznej obsługi zestawu ponton + koparka,
17. - opracowywanie szczegółowych instrukcji BHP użytkowania zestawu koparka A [...] – ponton W. oraz koparka H. [...] jest pozbawione uzasadnienia, ponieważ wskazana powyżej konfiguracja maszyn miała charakter jednorazowy, wykorzystywany wyłącznie przy modernizacji toru wodnego Ś. – S. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
3. 2. Na samym początku Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że skarżący kasacyjnie we wszystkich 3. sformułowanych przez siebie zarzutach, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie tych samych przepisów prawa. Ma to istotne znaczenie ze względu na unormowanie zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.
4. 3. Wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować swoje zarzuty, ponieważ sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego (artykuł, ustęp, punkt), w którym została zawarta norma prawna, jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie, została naruszona. Tymczasem, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 207, 216 i art. 2374 Kodeksu pracy zawierają od paru do kilkunastu odmiennych regulacji prawnych (norm). Jeżeli więc przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – jak np. przytoczone przepisy Kodeksu pracy – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, które z zawartych w nich norm zostały naruszone. Ogólnikowe powołanie się na artykuły stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd ten zobowiązany był uznać, iż tak sformułowane zarzuty naruszenia art. 207, 216 i art. 2374 Kodeksu pracy nie mają usprawiedliwionych podstaw.
5. 4. Ponadto, postawiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 214 § 2 oraz art. 224 § 1 K.p. w zw. z art. 11 pkt 1 uPIP. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy". Zgodnie z drugim "Pracodawca jest obowiązany utrzymywać obiekty budowlane i znajdujące się w nich pomieszczenia pracy, a także tereny i urządzenia z nimi związane w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne warunki pracy.". Z kolei trzecie z wymienionych przepisów stwierdza, że "Pracodawca prowadzący działalność, która stwarza możliwość wystąpienia nagłego niebezpieczeństwa dla zdrowia lub życia pracowników, jest obowiązany podejmować działania zapobiegające takiemu niebezpieczeństwu.". Jednakże nigdzie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów. Natomiast wskazując na te przepisy, próbuje w toku całego uzasadnienia skargi kasacyjnej zwalczać ustalenia faktyczne przyjęte w postępowaniu administracyjnym i podzielne przez Sąd I instancji.
6. 5. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli zaś podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05.
7. 6. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.
8. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz.
9. 96. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych przepisów lub jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce art. 214 § 2 oraz art. 224 § 1 K.p. w zw. z art. 11 pkt 1 uPIP, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174" p.p.s.a.

1. 7. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Mówiąc innymi słowy, sąd I instancji skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi – art. 134 p.p.s.a.) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, to zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązany był do zastosowania środka w postaci oddalenia skargi.
2. 8. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.