Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1486/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2016 r., I SA/Wa 2300/15 oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta O. z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i udzielenia bonifikaty od ceny. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w ocenie skarżącej powołana uchwała bezprawnie ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców lokali w budynkach wielorodzinnych i rozciąga owo ograniczenie także na wnioski złożone przed datą wejścia w życie uchwały. Stanowi to naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji, to jest zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych i zasady lex retro non agit, a w konsekwencji naruszenie przysługującego jej uprawnienia do wykupu lokalu z bonifikatą, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek określonych uchwałą [...] z 23 marca 2007 r.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że przedmiotowa uchwała narusza art. 34 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 518 ze zm. dalej "u.g.n."). Przepis ten wskazuje, że wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1 u.g.n

Zaskarżona uchwała nie ogranicza prawa pierwszeństwa przysługującego najemcom lokali mieszkalnych z mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., reguluje natomiast zasady ewentualnego zbywania lokali w trybie bezprzetargowym oraz warunki udzielania bonifikaty. Przywołany w skardze art. 34 ust. 6 u.g.n. pozwala na przyznanie prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali innym najemcom i dzierżawcom, niż wymienieni w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Jest to jednak tylko uprawnienie a nie obowiązek odpowiedniego organu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji, a w konsekwencji naruszenia przysługującego jej uprawnienia do wykupu lokalu z bonifikatą, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek określonych uchwałą nr [...] z 23 marca 2007 r. sąd wskazał, że są one nieuzasadnione. Uchwała [...] z 27 marca 2007 r., zmieniona uchwałą z 4 września 2007 r. [...] wskazywała w § 1 "Lokale w budynkach, gdzie nie został jeszcze żadnej lokal sprzedany, będą zbywane pod warunkiem jednoczesnego nabycia lokali przez wszystkich najemców". Oznacza to, że uchwała ta miała zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których w budynku były co najmniej dwa lokale a wnioski o ich wykup zostały złożone przez wszystkich najemców. Powyższy przepis stanowił realizację dążenia Gminy do uniknięcia sytuacji powstawania wspólnot mieszkaniowych z udziałem Gminy. Oznacza to, że uchwała z 27 marca 2007 r., zmieniona uchwałą z 4 września 2007 r. [...] umożliwiała wykupienie lokalu z bonifikatą wyłącznie w sytuacji, w której wnioski o wykup złożone zostały przez wszystkich najemców. Okolicznością niesporną jest, że skarżąca wynajmuje lokal w budynku dwulokalowym, a najemca drugiego lokalu nie złożył wniosku o jego wykup.

Przewidziana w uchwale z 27 marca 2007 r. możliwość wykupu lokalu z bonifikatą nie może zatem być utożsamiona z przyznaniem wszystkim najemcom lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy O. uprawnienia do nabycia lokali z bonifikatą. Możliwość nabycia lokalu z bonifikatą uzależniona była bowiem od działania podmiotów trzecich w stosunku do Gminy i najemcy zainteresowanego wykupem lokalu. Jeżeli wnioski o wykup lokalu nie zostały złożone przez wszystkich najemców zajmujących lokale w danym budynku, najemca który wniosek taki złożył, nie miał możliwości skorzystania z bonifikaty.

Wobec powyższego, wskazanie w uchwale z 7 maja 2013 r., że możliwość wykupu lokali z bonifikatą dotyczy lokali usytuowanych w budynkach wielorodzinnych a następnie wskazanie w § 5, że przepisy uchwały stosuje się do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie uchwały nie narusza przywołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji oraz ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Samo złożenie wniosku o wykup lokalu w okresie obowiązywania uchwały z 27 marca 2007 r. nie było bowiem wyłącznym warunkiem umożliwiającym skorzystanie z bonifikaty.

Ponadto, uchwała z 7 maja 2013 r. w sposób korzystniejszy niż poprzednio obowiązująca uchwała z 27 marca 2007 r. kształtuje sytuację prawną tych najemców, którzy złożyli wnioski o wykup lokalu, ale z bonifikaty skorzystać nie mogli, bowiem pozostali najemcy nie byli zainteresowani wykupem lokali. W ocenie Sądu samo ograniczenie kręgu uprawnionych do wykupu lokali z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych nie stanowi naruszenia ani przywołanego w petitum skargi art. 34 ust. 6 u.g.n ani powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji, bo podziela pogląd, zgodnie z którym w świetle art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, itp. (wyrok NSA z 7 września 2005 r. I OSK 193/05).

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych (...). Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał dotyczących m.in. sprzedaży budynków, których gmina jest właścicielem. Z kolei stosownie do brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeśli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Zgodnie z ust. 1b w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1 określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych.

W ocenie Sądu, Rada Miasta O. korzystając z przywołanych wyżej ustawowych uprawnień podjęła uchwałę z 7 maja 2007, Nr [...]. Na podstawie tych przepisów Rada Miasta O. miała kompetencje do zmiany warunków dotyczących udzielania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych.

Wreszcie, Sąd wyjaśnił, że decyzja, co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 k.c.). Pomimo ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2010 r. I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Sprawa sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z 4 lutego 2010 r., II SA/Go 1014/09).

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta O. nr [...] z 7 maja 2013 r. w zakresie, w jakim ograniczenie kręgu uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych, rozciąga także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie: a) pisma z 6 września 2010 r. zawierającego oświadczenie skarżącej co do woli wykupu obu lokali w budynku, przy braku innych najemców, b) pism skarżącej oraz stanowiska Gminy wyrażonego w odpowiedzi na skargę z 30 kwietnia 2015 r., w którym organ przyznaje, że jedynym najemcą w budynku jest A. M., a w konsekwencji uznanie, że po stronie skarżącej nie powstało uprawnienie do wykupu lokalu z bonifikatą na mocy uchwały [...] i tym samym § 5 Uchwały rozciągający ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych, także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, nie narusza interesu prawa skarżącej oraz przywołanych przez nią przepisów Konstytucji oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek określonych uchwałą nr [...] z 23 marca 2007 r. do wykupu lokalu z bonifikatą, z uwagi na brak wniosku dotyczącego nabycia drugiego z lokali znajdujących się w budynku, podczas gdy skarżąca w piśmie z 6 września 2010 r. złożyła wniosek o wykup obu lokali w budynku, co stanowiło spełnienie warunku nabycia jednocześnie wszystkich lokali w budynku przez ich najemców;
4. - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie w jakim ograniczenie kręgu uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych, rozciąga także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały pomimo, że uchwała w zaskarżonej części pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa administracyjnego, w tym art. 6 i 7 k.p.a. oraz § 5 uchwały Rady Miasta O. nr [...] zmienionej uchwałą nr [...], a ponadto z konstytucyjną zasadą, demokratycznego prawa, m.in. zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą niedziałania prawa wstecz wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP oraz narusza prawo skarżącej nabycia lokalu, uzyskane ma mocy uchwały z 2007 r.;
5. 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. - § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 27 marca 2007 r. zmienionej uchwałą nr [...] przez jego błędną wykładnię, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek określonych niniejszą uchwałą do wykupu lokalu z bonifikatą,
7. - § 5 Uchwały w zw. z art. 34 ust. 6 u.g.n. i art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) prawnie dopuszczalne było ograniczenie przez Radę Gminy w uchwale kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych i rozciągnięcie owego ograniczenia podmiotowego także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, a w konsekwencji naruszenie nabytego przez skarżącą uprawnienia do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. W. [...], przysługującego jej na mocy uchwały Rady Miasta O. z 23 marca 2007 r. nr [...] zmienianej uchwałą nr [...], pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek przewidzianych w ww. uchwale, oraz generalizujące błędne przyjęcie, że b) uchwała w sposób korzystniejszy niż poprzednio obowiązująca uchwała z 27 marca 2007 r. kształtuje sytuację prawną najemców, którzy z bonifikaty skorzystać nie mogli, bowiem pozostali najemcy lokali w budynkach wielolokalowych nie byli zainteresowani ich wykupem, podczas gdy uchwała zawiera odmienny wykaz nieruchomości w tym m.in. pomija nieruchomość będącą przedmiotem niniejszej sprawy, co przesądza o tym, że jest mniej korzystna niż uchwała z 2007 r., oraz
8. - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za prawnie dopuszczalne działanie Rady Gminy O. polegające na rozciągnięciu w uchwale ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, podczas gdy ww. działanie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego;
9. - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2011, nr 197, poz. 1172 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawnie dopuszczalne działanie Rady Gminy O. polegające na rozciągnięciu ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, podczas gdy ww. działanie stanowi wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. zasady lex retro non agit.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Nie budzi wątpliwości fakt, że jedynym najemcą w budynku jest A. M. Fakt ten został również przyznany wprost przez organ w odpowiedzi na skargę z 30 kwietnia 2015 r. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd, nie było innego najemcy niż skarżąca, którego wniosek był konieczny do wypełnienia przez skarżącą przesłanek nabycia lokalu, o których mowa w § 1 uchwały [...]. Mimo to podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji stało się nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy uznanie, że najemca drugiego lokalu położonego w budynku nie złożył wniosku o jego wykup i wobec tego po stronie skarżącej nie powstało uprawnienie do wykupu lokalu z bonifikatą na mocy uchwały z 2007 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że § 5 uchwały rozciągający ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych, także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały nie narusza praw nabytych przez skarżącą, a ponadto przywołanych przez nią przepisów Konstytucji oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Sąd pominął pismo z 6 września 2010 r. zawierające oświadczenie skarżącej co do woli wykupu obu lokali w budynku oraz fakt przyznania przez Gminę, że w budynku nie ma innego najemcy niż A. M. Wobec braku najemcy drugiego lokalu, ww. oświadczenie skarżącej stanowiło spełnienie warunku jednoczesnego wykupu wszystkich lokali w budynkach wielolokalowych. Nabycie przez skarżącą obu lokali, umieszczonych na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży stanowiącym załącznik do uchwały z 2007 r. było zgodne z ratio legis uchwały z 2007 r., pozwalało uniknąć sytuacji powstawania wspólnot mieszkaniowych z udziałem gminy. Prawidłowość wniosku skarżącej przesądziła sama Gmina podejmując czynności mające na celu przeniesienie na skarżącą własności lokalu, w tym dokonanie wyceny ww. lokalu. Brak wykupu lokalu nie był wynikiem odmowy z powodu niespełnienia przez skarżącą warunków uchwały z 2007 r. Podstawą odmowy sprzedaży lokalu z bonifikatą były prace nad nową uchwałą, która wyłączała przedmiotową nieruchomość ze sprzedaży.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia, wyrażonej w art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, w tym zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości obywateli wobec prawa.

Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] z 7 maja 2013 r. która ogranicza krąg uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców lokali w budynkach wielomieszkaniowych i rozciąga owo ograniczenie podmiotowe także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Takie działanie organu gminy narusza zasadę ochrony praw nabytych, która zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, a także praw nabytych in abstracto oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy.

Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że ochronie mogą podlegać zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanego aktu stosowania prawa (wyroku czy decyzji), jak i prawa nabyte in abstracto na podstawie ustawy, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Wprawdzie zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe, jednak prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte, musi spełnić szereg warunków, których dopuszczalność badana jest z punktu widzenia tego: a) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, b) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, c) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także d) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.

W stanie faktycznym sprawy organ narusza ww. zasady poprzez bezprawne rozciągnięcie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, a w konsekwencji narusza uprawnienie skarżącej do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. W. [...], które to uprawnienie skarżąca nabyła na mocy uchwały Rady Miasta O. z 23 marca 2007 r. nr [...] zmienianej uchwałą nr [...]. Należy jednak zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy Gmina podjęła decyzję o sprzedaży lokali w budynku, przyjęła w tym przedmiocie stosowną uchwałę o nr [...] – powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego, umieściła lokale znajdujące się w budynku, w tym lokal skarżącej na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

Co więcej przyjęła wniosek skarżącej o wykup lokalu, uznała go za prawidłowy i rozpoczęła procedurę sprzedaży, tj. zleciła wycenę lokalu skarżącej, pobrała od skarżącej stosowną opłatę za ww. wycenę. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości fakt, że skarżąca nabyła uprawnienie do nabycia lokalu. Wycofanie lokalu ze sprzedaży i odmowa skarżącej wykupu lokalu nastąpiła przed podjęciem nowej, zaskarżonej uchwały. Działanie Gminy było bezprawne. Systemowi prawa administracyjnego obca jest instytucja odmowy wydania decyzji administracyjnej, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymogów prawnych do jej otrzymania, jedynie z tego powodu, że przed organem administracyjnym prowadzone są prace nad projektem nowej uchwały, na mocy której wydanie decyzji nie będzie możliwe.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi żadna z powyższych przesłanek uzasadniająca wprowadzenie do uchwały nr [...] przepisu retrospektywnego uprawniającego organ administracyjny do stosowania przepisów nowej uchwały wobec wniosków złożonych przed jej wejściem w życie. Tym samym przepis ten jako niekonstytucyjny, nie tylko stanowi podstawę do zaskarżenia uchwały, ale również nie powinien być przez Radę Miasta O. stosowany. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
3. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie określają, na czym miałaby polegać ich błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji i jaka jest prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów. Po drugie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
4. 3. Zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezzasadny. Odnośnie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s.
5. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej". Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz.
6. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma, a zatem nie było potrzeby przeprowadzania żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Oświadczenie woli skarżącej wyrażające wolę nabycia obu lokali w budynku nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie była ona najemcą jednego z tych lokali.

1. 4. Za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem określonych w nim zasad może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 34 ust. 6 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.
2. 5. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 27 marca 2007 r. zmienionej uchwałą nr [...] przez jego błędną wykładnię, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek określonych niniejszą uchwałą do wykupu lokalu z bonifikatą. Po pierwsze Sąd I instancji, nigdzie nie wyraził takiej oceny prawnej, bo było to zbędne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po drugie zaś, Gmina Miasto O. odmówiła zbycia przedmiotowych lokali mieszkalnych na rzecz skarżącej pod rządem przepisów wyżej cyt. uchwały, wycofując je ze sprzedaży.
3. 6. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 5 Uchwały w zw. z art. 34 ust. 6 u.g.n. i art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponieważ zasadnie przyjął Sąd I instancji, że art. 34 ust. 6 u.g.n. pozwala na przyznanie prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali innym najemcom i dzierżawcom, niż wymienieni w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.
4. 7. Sąd I instancji nie mógł uchybić art. 6 i 7 k.p.a., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
5. 8. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie jest kompletnie chybiony. Dowodem na to, że Sąd I instancji zastosował ten przepis jest właśnie zaskarżony wyrok, którym dokonano sądowej kontroli legalności uchwały Rady Miasta O. z 7 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i udzielenia bonifikaty od ceny.
6. 9. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ponieważ na mocy uchwały Rady Miasta O. z 23 marca 2007 r. nr [...] zmienionej uchwałą nr [...] skarżąca nie nabyła uprawnienia do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. W. [...], czego dowodem jest fakt, że nie sprzedano jej tego lokalu pod rządem uchwały z 2007 r. To, że pod rządem tej uchwały skarżąca mogła się starać o wykupienie tego lokalu z bonifikatą nie oznaczało bowiem, że Gmina Miasto O. miało obowiązek sprzedać jej ten lokal.
7. 10. Skoro zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, to nie było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a.
8. 11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.