Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1338/12 oddalił skargę W. K. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] ustalił na rzecz W. K. odszkodowanie w wysokości 32.943 zł za grunty składające się z czterech działek ewidencyjnych: nr [A] o pow. 208 m², nr [B] o pow. 86 m², nr [C] o pow. 15 m² i nr [D] o pow. 58 m² położonych w Bielsku-Białej, obręb [...]. Przedmiotowe grunty Gmina Bielsko-Biała nabyła z mocy prawa w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w Bielsku-Białej. Wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. M. w dniu [...] lipca 2009 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał na przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn"), nakazujący ustalanie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz na art. 154 ust. 1 ugn stanowiący o uprawnieniach rzeczoznawcy majątkowego dotyczących wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Po zanalizowaniu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z daty sporządzenia operatu.
Dodał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej "specustawa drogowa"). Sporządzony w sprawie operat, w ocenie organu odwoławczego, zawiera wszystkie niezbędne dane oraz został sporządzony w oparciu o uregulowania prawne i standardy zawodowe obowiązujące rzeczoznawców majątkowych.
Odnosząc się do argumentów kwestionujących podstawę prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności do twierdzeń o podnoszących kwestię wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, organ wskazał, że samo wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonalności zaskarżonej decyzji, a ponadto decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Podniósł także, że przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego nie były kwestie dotyczące projektowania i realizacji inwestycji drogowej, które stanowiły przedmiot odrębnego postępowania.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zakwestionowała stanowisko organów obu instancji zajęte w kwestii sposobu ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Podkreśliła, że organ I instancji nie odniósł się do przeznaczenia przejętego gruntu pod zabudowę mieszkaniową oraz różnicy w cenie działek budowlanych w stosunku do gruntów rolnych czy nieużytków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powyższą skargę oddalił uznając, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa w stopniu umożliwiającym ich wzruszenie. W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń posłużenie się przez rzeczoznawcę majątkowego metodą korygowania ceny średniej, a także przyjętych w operacie wartości współczynników korygujących związanych ze złą infrastrukturą i zagospodarowaniem oraz dostępem komunikacyjnym przejętych przez Gminę Bielsko–Biała gruntów, oraz dostateczną wartością pozostałych współczynników korekcyjnych. Mając na uwadze powyższe oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1150), uznający za zgodne z Konstytucją RP unormowanie zamieszczone w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Sąd podzielił stanowisko organów, że wartość przejętej nieruchomości ustalona w oparciu o sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy oraz wypłacone skarżącej odszkodowanie spełniały kryteria słusznego odszkodowania wskazane w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, Sąd zgodził się ze skarżącą oraz Wojewodą Śląskim, że rzeczoznawca majątkowy winien przystąpić do sporządzania operatu dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania, bowiem sporządzenie operatu stanowi część postępowania dowodowego. Skoro jednak postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakim jest mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, wszczynane jest z urzędu to stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) strona powinna zostać powiadomiona o jego wszczęciu przed zleceniem rzeczoznawcy sporządzenia operatu. Opisane naruszenie nie miało jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa").
Sąd wskazał ponadto, że na gruncie aktualnego brzmienia § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i ustaleń obowiązującego planu miejscowego wartość przejętej nieruchomości byłaby prawdopodobnie znacznie niższa niż jej wartość ustalona kontrolowanymi decyzjami.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła W. K., reprezentowana przez adw. R. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) Ppsa, w sytuacji gdy Sąd I instancji dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie obarczone było wadą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że naruszenie przez organy przepisów postępowania, tj. zasady czynnego udziału strony, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie, mimo że zapoznała się z aktami sprawy, w tym również ze sporządzonym operatem szacunkowym, nie miała bowiem możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Organy nie zleciły ponadto wykonania operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, w celu potwierdzenia kompetencji Wacława Michalskiego, którego wyniki pracy były przez skarżącą kwestionowane. Skarżąca kasacyjnie wskazywała bowiem, że odszkodowanie za 1m2 wywłaszczonego gruntu, będącego terenem o przeznaczeniu budowlanym, powinno być kwotą znacznie przewyższającą 100 zł. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, każdą sprawę powinno się rozpatrywać w sposób indywidualny, zgodnie z cechami charakterystycznymi nieruchomości, tj. przeznaczenie, lokalizacja itp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 174 Ppsa skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II FSK 781/09; z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2208/11; https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe rozważania są o tyle istotne, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sformułowana w ten sposób, że w ogóle nie zostało wykazane na czym miałoby polegać naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa (błędnie wskazanego ponadto przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie jako art. 145 § 1 lit. c) Ppsa). Po pierwsze przepisy te nie zostały powiązane z żadnym przepisem postępowania administracyjnego, jak również w ogóle zarzut ten nie został uzasadniony. Nie wiadomo zatem w jakim sposób naruszenie przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwa jest jego ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.