Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1489/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1759/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] i W. S. a także M.K. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Z motywów w/w wyroku wynikało, że: W. J., M. G. oraz E. Ł., wnioskiem z dnia 14 czerwca 2007 r. wystąpili o stwierdzenie, że nieruchomość – w skład której wchodziła parcela nr [...] - położona w [...], w obrębie [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiąca - w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – własność S. M., a obejmująca działki ujęte w planie parcelacyjnym sporządzonym w dniu 28 lipca 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] września 1931 r., była wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu.

Ponadto, kolejnym wnioskiem z dnia 20 listopada 2013 r., również M.K. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość, oznaczona jako parcela [...] (wcześniej [...]), zapisana w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, nie podpadała pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) wspomnianego wyżej dekretu PKWN. We wniosku tym jednak M. K.podnosiła, że aktem notarialnym z dnia 3 grudnia 1934 r., jej wstępni, w osobach: J. i A. O. nabyli tę nieruchomość od S.M. - jako właściciela majątku ziemskiego [...].

Oceniając w/w wnioski, Wojewoda [...] wyłączył w dniu 13 maja 2016 r. parcelę [...], o. [...], gm. Miasto [...] z postępowania prowadzonego z wniosku: W.J., M.G. oraz E. Ł. (oznaczonego numerem: [...]) do postępowania prowadzonego z wniosku M.K. (pod numerem: [...]) a następnie, w wyniku roz[...]: wniosku M. K. - jako następczyni prawnej A. i J. małż.. oraz wniosku: E. Ł., W.J. i M. G. - jako nabywców spadku po S. M.: E. Ł., W. J. i M. G., decyzją z dnia z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], orzekł, że parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] a rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchylił w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Odnosząc się do wniosku M. K., Minister zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, iż aktem notarialnym z dnia 3 grudnia 1934 r. (Rep. nr [...]), S. M. – jako właściciel majętności [...] tom I wykaz 1, zawarł z A. i J. małżonkami O. kontrakt kupna - sprzedaży parceli niezabudowanej, oznaczonej na planie parcelacyjnym folwarku [...] jako działka nr [...]. Jednocześnie sprzedający udzielił kupującym pełnomocnictwa do: przewłaszczenia parceli sobie lub osobie trzeciej, do zeznania i podpisania aktu przewłaszczenia oraz złożenia wniosku o przepisanie prawa własności.

Następnie aktem notarialnym z dnia 23 września 1935 r. (Rep. nr [...]), A. i J. O. przyjęli ofertę i uiścili cenę kupna na rzecz S.M.. Z kolei zaś aktem notarialnym z dnia 18 stycznia 1937 r. (Rep. [...]), A. i. O. – działając w imieniu sprzedającego (na podstawie udzielonego im w/w pełnomocnictwa) oraz własnym, zezwolili i wnieśli o przepisanie na nich prawa własności parceli nr [...], której nadano nr katastralny [...]. Wpis prawa własności małżonków O. do księgi wieczystej nie został jednak dokonany. Powyższe miało zaś istotne w tym przypadku znaczenie, gdyż – jak zaznaczył Minister - majątek S. M. znajdował się na obszarze obowiązywania przepisów Kodeksu cywilnego niemieckiego (BGB), a zgodnie z którym, do nabycia własności nieruchomości było wymagane, aby oprócz zawarcia notarialnej umowy obligacyjnej, strony zawarły także umowy notarialną przenoszącą własność oraz aby został dokonany wpis nabytego prawa własności do księgi wieczystej.

W myśl przy tym przepisu § 925 Kodeksu cywilnego niemieckiego, oświadczenia zgody na przewłaszczenie musiały być złożone przed wydziałem hipotecznym przy równoczesnej obecności obu stron i dopiero spełnienie wszystkich trzech, wyżej wskazanych przesłanek stanowiło o nabyciu własności. W niniejszej sprawie – jak podkreślił Minister - taka sytuacja nie miała zaś miejsca i na dzień przejęcia nieruchomości na własność Państwa - jako jej właściciel - był wpisany w księdze wieczystej S. M. a jednocześnie M. K. nie kwestionowała braku wpisu do księgi wieczystej nazwiska małżonków O. – jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Ministra, skoro umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawarte w formie aktu notarialnego, na terenie obowiązywania przepisów Kodeksu cywilnego niemieckiego (BGB) bez dokonania przewłaszczenia (powzdania) i bez dokonania wpisu do księgi wieczystej nie przenosiły własności na kupującego, to fakt ten oznaczał, że wstępni M. K. (małżonkowie O.) nie nabyli do spornej nieruchomości praw rzeczowych a tym samym, wnioskodawczyni - M. K. nie miała legitymacji - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. i § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania w/w dekretu PKWN – do występowania z przedmiotowym wnioskiem.

Oceniając natomiast wniosek: E. Ł., W. J. i M. G., Minister wyjaśnił, że w/w wnioskodawczy wywodzili w niniejszej sprawie swój interes prawny z faktu zawarcia ze spadkobiercami S. M. umów o zbyciu spadku. Z akt sprawy wynikało przy tym, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r. (sygn. akt [...]), spadek po S. M. nabyli: J. M., K. M., K..i S. Ś., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 października 1999 r. (sygn. akt [...]), spadek po J.M. nabyła w całości córka – K. (C.) W.. Na podstawie natomiast aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2006 r. (Rep. A nr [...]), E. Ł. nabyła udziały spadkowe K.W. po J.M. oraz udziały spadkowe C. A. (K.M. T. M.) po S. M. Postanowieniem z dnia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 września 1991 r. (sygn. akt [...]), stwierdzono zaś, że spadek po K.Ś. nabyli M.T. i R. T. po 1/2 części.

Z kolei spadek po S. Ś. nabyli L.Ś. i J. Ś. po 1/2 części a spadkobiercą po L. Ś. stał się J. Ś. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 1 października 1996 r. sygn. akt [...]). W rezultacie J.Ś., aktem notarialnym z dnia 22 listopada 2004 r. (Rep. A nr [...]), zbył W.J. i S. R. 90% udziałów w spadkach po: S. Ś., L. Ś. i K. Ś. a następnie aktem notarialnym z dnia 17 lipca 2006 r. (Rep. A nr [...]), S. R. zbył udziały spadkowe po zmarłych S. i L. małżonkach Ś. oraz K. Ś., M.G.. Z kolei J.Ś., aktem notarialnym z dnia 17 lipca 2006 r. (Rep. A nr [...]), zbył M.G. udział wynoszący 10% w spadku po zmarłych S. i L. małżonkach Ś. oraz K. Ś., zaś na mocy aktu notarialnego z dnia 25 listopada 2014 r. (Rep. A nr [...]), M.G. zbył udział wynoszący 40,6% w spadku po zmarłych S. i L. małżonkach Ś. na rzecz [...] sp. z.o.o., S.K.A, sp. j., [...] sp. j. Następnie, aktem notarialnym z dnia 1 grudnia 2014 r. (Rep.

A nr [...]), W.J. sprzedał [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] udział wynoszący 59,40% w spadku po S. i L. małżonkach Ś., aktem notarialnym z dnia 11 maja 2015 r. (Rep. A nr [...]), E.Ł. sprzedała udziały w spadku po J. M. oraz S. M. na rzecz W.S., a wreszcie, aktem notarialnym z dnia 25 sierpnia 2015 r. (Rep. A nr [...]), [...] sp. z.o.o., S.K.A, sp. j., [...] sp. j. sprzedała W. S. udział wynoszący 40,60% w spadku po S. i L. małżonkach Ś.).

W ocenie Ministra, zakres uprawnień nabywcy spadku warunkowany jest treścią konkretnej normy prawnej, wyrażonej w odrębnych przepisach a zatem nie można było przyjąć stanowiska, że we wszystkich sytuacjach należało zrównywać zakres uprawnień nabywcy spadku z prawami spadkobiercy. W związku z tym, Minister ostatecznie przyjął, że z wnioskiem o stwierdzenie, że dana nieruchomość podlega działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. wystąpić mogą tylko byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy - jako następcy prawni pod tytułem ogólnym, którzy w chwili otwarcia spadku weszli w prawa i obowiązki spadkodawcy, zyskując uprawnienie do złożenia wniosku o zbadanie legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od poprzedników prawnych. Sukcesja ta wynika bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. kodeksu cywilnego i - z mocy art. 30 § 4 k.p.a. – jest skuteczna na gruncie postępowania administracyjnego.

Zdaniem zatem organu odwoławczego, skoro charakter § 5 rozporządzenie z dnia 6 września 1944 r. określa ściśle określony krąg podmiotów, których uprawnienie rewindykacji swoich dóbr dotyczy, to umowy sprzedaży praw spadkowych nie uprawniały nabywców spadku po S. M. do wszczęcia postępowania w zakresie objętym złożonym wnioskiem.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]czerwca 2019 r. zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi przez: z jednej strony - [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] oraz W.S. a z drugiej - przez M. K..

W skardze, wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] oraz W.S. zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 ust. 4 k.p.a., art. 922 § 1 i § 2 k.c., art. 1051 i art. 1053 k.c. a także: art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a.; art. 8 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.; oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast M. K. zarzuciła Ministrowi naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., art. 105 § 1 w zw. z art. 30 ust. 4 i art. 28 k.p.a., § 5 ust. 1 i ust. 2 i § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r., art. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., § 873 i § 925 Kodeksu Cywilnego Niemieckiego (BGB), a także art. 922 § 1 w zw. z art 140 w zw. z art. 155 w zw. z art. 158 k.c., art. 1051 w zw. z art. 922 § 1, i 3 k.c.

W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu 8 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt: IVSA/Wa 1759/19 i IV SA/Wa 1943/19 do wspólnego roz[...] oraz orzekania i prowadzenia ich pod sygnaturą akt IV SA/Wa 1759/19. Następnie zaś, wyrokiem z tej samej daty, uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, obie skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem (cyt.): "Minister odmawiając skarżącym interesu prawnego w domaganiu się rozstrzygnięcia, czy parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej naruszył m. in. art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 Rozporządzenia".

Sąd Wojewódzki stwierdził, że ani dekret o reformie rolnej, ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie regulują wprost kwestii, kto jest uprawniony do wystąpienia o wydanie decyzji w oparciu o § 5 w/w rozporządzenia. W przepisie tym mowa jest jedynie ogólnie o "stronach". W związku z tym, zdaniem Sądu, powyższe oznacza, (cyt.): " że przedmiotowe postępowanie może być wszczęte, na ogólnych zasadach, na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Z kolei kwestię strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Z tej przyczyny – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – w niniejszej sprawie (cyt.): "rozstrzygając, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) status ten nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania (...). Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania".

Sąd podkreślił też, iż (cyt.): "Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. Mogą to być przepisy, z których wprost wynika konkretne uprawnienia dla strony, ale również przepisy, z których wynika sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień (...)." Sąd podzielił przy tym pogląd, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął stanowisko, zgodnie z którym (cyt.): "W sprawach dotyczących szeroko pojętej reprywatyzacji lub rewindykacji, status strony przysługuje niewątpliwie byłym właścicielom nieruchomości ziemskich oraz ich spadkobiercom oraz innym następcom prawnym pod tytułem ogólnym".

W odniesieniu więc do dekretu o reformie rolnej Sąd przyjął, iż (cyt.): "następcy prawni pod tytułem ogólnym mają niewątpliwie interes prawny w domaganiu się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej. W zależności bowiem od tego rozstrzygnięcia może bowiem okazać się, że nieruchomość ta jednak weszła do spadku, co z kolei może rodzić kolejne konsekwencje prawne, czy to gruncie prawa rzeczowego czy też obligacyjnego". O ile przy tym Sąd Wojewódzki zgodził się, że nie jest prawnie dopuszczalne ani skuteczne zbywanie roszczeń o wystąpienie z podaniem o wydanie decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego, to – jego zdaniem – (cyt.): "Minister błędnie jednak utożsamił zbycie roszczenia do wystąpienia o stwierdzenie, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej, ze zbyciem udziału w spadku po byłym właścicielu takiej nieruchomości".

Tymczasem, zgodnie z art. 1053 k.c., nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy a zatem – jak wywodził Sąd – (cyt.): "nabywca spadku będzie więc uprawniony do podejmowania czynności, które mógł podjąć spadkobierca, od którego nabył spadek". W rezultacie więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – (cyt.): " nabywcy spadku po S. M. (według ustaleń organów osoby ujawnionej w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania) byli prawnie legitymowani do żądania wszczęcia postępowania.

Co do natomiast skargi wniesionej przez M. K., będącej spadkobiercą małżonków A. i J. O., Sąd Wojewódzki uznał, że także ta skarga była uzasadniona, gdyż statusu strony w postępowaniu, prowadzonym w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego, nie można było ograniczać tylko do następców prawnych właściciela ujawnionego - w dniu wejścia w życie dekretu - w księdze wieczystej jako właściciel. Zdaniem Sądu, organ wydający w tym przypadku decyzję (cyt.): " orzeka tylko i wyłącznie o tym, czy dana nieruchomość podlega pod działanie dekretu o reformie rolnej. Organ nie orzeka tutaj ani o zwrocie takiej nieruchomości ani też o ewentualnym odszkodowaniu należnym byłym właścicielom lub ich spadkobiercom".

Finalnie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): " obowiązkiem organu jest natomiast zapewnienie prawa do udziału w postępowaniu obu grupom spadkobierców. Każda bowiem z tych osób ma interes prawny w domaganiu się wydania decyzji w oparciu o § 5 Rozporządzenia. Dopiero wydanie tej decyzji, jeżeli będzie zgodna z żądaniem wnioskodawców, otwiera im drogę do dalszych ewentualnych roszczeń rzeczowych lub obligacyjnych opartych na twierdzeniu, że parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej".

Sąd Wojewódzki nadmienił jednocześnie, iż (cyt.): "nie kwestionuje przy tym ustaleń organów, że na gruncie § 873 i § 925 kodeksu cywilnego niemieckiego (BGB) jednym z koniecznych warunków skutecznego przejścia prawa własności było, obok zawarcia umowy zobowiązującej oraz umowy rozporządzającej (powzdania) również dokonania wpisu w księdze wieczystej". Równocześnie jednak zwrócił uwagę na poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w przypadku, gdy przed wejściem w życie prawa rzeczowego z 1946 r. zawarto pod rządem kodeksu cywilnego niemieckiego umowę obligacyjną oraz umowę przenoszącą własność nieruchomości (powzdanie), a nie został złożony wniosek o wpis w księdze wieczystej, własność nieruchomości przeszła na nabywcę w dniu 1 stycznia 1947 r. tj. z dniem wejścia w życie prawa rzeczowego z 1946 r. (art. XXIX i XXX przep. wprow. pr. rzecz. i prawo o ks. wiecz.).

Ostatecznie wiec stwierdził, iż (cyt.): "Spór, czy małżonkowie A. i J. O. rzeczywiście nie nabyli wspomnianej parceli przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej, jest sprawą cywilną, która będzie mogła być przez sąd powszechny rozpoznana dopiero po uzyskaniu decyzji orzekającej o niepodleganiu parceli pod działanie dekretu o reformie rolnej".

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Jedną z nich wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] a drugą – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, w postaci: § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 28, art. 30 § 4 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], a mianowicie podmioty, które nabyły w drodze kolejnych umów sprzedaży praw spadkowych prawa do spadku po byłym właścicielu parceli nr [...] S. M. ([...] Sp. z o.o. i W. S.), oraz następca prawny podmiotów, które nie nabyły skutecznie prawa własności parceli nr [...] od S. M. (M. K. - następca prawny A. i J. O.) - są stronami - w rozumieniu § 6 ww. rozporządzenia - postępowania i mają interes prawny we wszczęciu postępowania o uznanie iż parcela katastralna nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślał w szczególności, że interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa materialnego, gdyż cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest to, że musi znajdować on oparcie w normach prawa materialnego. Ponadto inną cechą interesu prawnego jest jego realność, a więc interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być natomiast interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Przepis zaś § 6 ww. rozporządzenia w powiązaniu z przepisami ww. dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako szczególny przepis prawa o charakterze nacjonalizacyjnym - jako strony traktował z jednej strony podmiot, który nabył na podstawie ww. dekretu własność nieruchomości oraz podmiot pozbawiony tej własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony więc został pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 ww. rozporządzenia był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważa, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości.

Zdaniem zatem autora skargi kasacyjnej, w/w przepis stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu, gdyż wolą ustawodawcy było, aby z możliwości, jaką daje § 5 ww. rozporządzenia, korzystał ściśle określony krąg podmiotów.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucił natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. 1) art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), dalej jako "rozporządzenie" - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmioty, które w drodze czynności cywilnoprawnej nabyły prawa do spadku po byłym właścicielu znacjonalizowanej nieruchomości - na podstawie art. 1052 § 1 i 1053 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, z późn. zm.), dalej jako "k.c." - posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, że parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż nie posiadali oni interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony, w przedmiotowej sprawie;
2. 2) art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba posiadająca roszczenia wobec dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, że ww. nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż nie posiada ona interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w przedmiotowej sprawie,
3. 3. art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 28 k.p.a. pozwala na przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego, czy określona nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, kilku podmiotom w sytuacji, gdy sporne jest to, który z tych podmiotów jest następcą prawnym właścicieli przejętej nieruchomości, a rozstrzygnięcie tej kwestii będzie możliwe już po wydaniu decyzji, przez sąd powszechny, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że organ może dopuścić określony podmiot do postępowania jako stronę, a następnie skierować do niego decyzję administracyjną tylko w sytuacji braku wątpliwość co do posiadania przez ten podmiot statusu strony.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Ponadto wnosił jednocześnie o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, uczestniczka M. K. wnosiła o ich oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uczestnicy postępowania: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i W.S. w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. oświadczyli, że sprzeciwiają się rozpoznaniu skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym i wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Natomiast w pismach z dnia 9 grudnia 2021 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] a w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. M. K. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2022 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skargi kasacyjne zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 7 marca 2022 r. uczestnicy postępowania: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i W. S. zajęli merytoryczne stanowisko w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych, wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym przypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te, to jest oparte na: art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 (skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 28 k.p.a. i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (skarga kasacyjna Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...]) należy uznać za skuteczne, choć z nie całą argumentacją im towarzysząca, w realiach rozpoznawanej sprawy, można się zgodzić. Za takim bowiem stanowiskiem w tej, konkretnej sprawie, przemawiała występująca w tym przypadku specyficzna sytuacja związana z osobami wnioskodawców.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich obszar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Państwa. Przejęciu podlegały bowiem takie nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele reformy wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu.

Z kolei, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w § 5 ustanawiało tryb administracyjny dla rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Strona, kwestionująca przejęcie majątku przez Skarb Państwa mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w tym przepisie.

Po myśli natomiast art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje bowiem ani sama wola lub subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale fakt istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną tego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację owego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Mając powyższe na uwadze należy zatem wyjaśnić, że zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił merytoryczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja Wojewody, w której orzeczono, że parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), została zaś wydana w postępowaniu prowadzonym przez organ wojewódzki w oparciu o dwa jednakowe wnioski.

Jeden z nich, to jest wniosek (z dnia 14 czerwca 2007 r.) złożyli: W. J., M.G. oraz E. Ł., którzy swój interes prawny w tym postępowaniu uzasadniali faktem, iż w drodze umowy o zbycie spadku, zawartej ze spadkobiercami S. M. (ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej parceli w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) nabyli po nim prawa spadkowe. Drugi natomiast wniosek (wniosek z dnia 20 listopada 2013 r.) wniosła M. K., która występując o wydanie decyzji, orzekającej o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) wspomnianego wyżej dekretu PKWN, parceli [...] (wcześniej [...]), powoływała się na fakt, że jej wstępni – J. i A.O. nabyli tę nieruchomość w 1934 r. Dopełnili bowiem wymaganych przez ówcześnie obowiązujące przepisy prawa (BGB) wymogów choć nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej jako właściciele przedmiotowej parceli.

Jednocześnie nie sporne przy tym było, że dla skuteczności przeniesienia własności nieruchomości przepisy Niemieckiego Kodeksu Cywilnego (BGB), które obowiązywały przed wybuchem II Wojny Światowej na terenie Wielkopolski wymagały m. in. wpisu do księgi wieczystej, który miał charakter konstytutywny.

Jak zatem z powyższego wynika oba wnioski, w oparciu o które Wojewoda [...] wydał decyzję merytoryczną, były w stosunku do siebie konkurencyjne. Ich podstawą prawną był bowiem ten sam przepis, ale jednocześnie różne były źródła, z których wnioskodawcy ci wywodzili swoje uprawnienia do spornej parceli. Z jednej bowiem strony – W. J., M. G.oraz E.Ł. uprawnienia swoje do wystąpienia z wnioskiem w oparciu o § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. upatrywali w fakcie, że w dniu wejścia w życie przepisów o reformie rolnej własność przedmiotowej parceli należała do S. M., a z drugiej strony – M. K. swoje prawa w tym przedmiocie wywodziła z prawa własności do tej samej nieruchomości jej wstępnych, to jest małżonków O..

Tym samym zatem, uznanie, że na skutek wniesienia wniosku przez osoby, które kupiły spadek, zawierając ze spadkobiercami S. M. umowę w trybie art. 1051 k.c., zgodnie z którym spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten (lub udział w spadku) zbyć w całości lub w części, osoby te winny być traktowane jako strony w postępowaniu, zainicjowanym ich wnioskiem, nie pozwalało organowi I instancji na wydanie takiej decyzji jednocześnie w stosunku do uczestniczki postępowania – M. K.. Analizując zaś to zagadnienie z punktu widzenia uczestniczki postępowania, analogicznie należy więc stwierdzić, iż skoro Wojewoda [...] uznawał, że to wstępni M. K., w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dniu 13 września 1944 r.) byli osobami uprawnionymi do spornej parceli, to okoliczność ta wykluczała wydanie decyzji o niepodpadaniu wspomnianego gruntu pod działanie dekretu PKWN z w stosunku do nabywców spadku po S. M..

Wprawdzie bowiem generalnie, jak zauważył Sąd Wojewódzki, ani dekret o reformie rolnej, ani rozporządzenie doń wykonawcze, nie regulują wprost kwestii, kto jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego, ale nie ulega żadnej wątpliwości, że z tego rodzaju wnioskiem nie może wystąpić każda osoba. Przepisy § 5 i 6 wspomnianego rozporządzenia nie regulują bowiem uprawnienia o charakterze actio popularis. Fakt ten wydaje się zresztą dostrzegać także Sąd Wojewódzki, zwracając uwagę, iż (cyt.): " że przedmiotowe postępowanie może być wszczęte, na ogólnych zasadach, na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.).

Z kolei kwestię strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Powyższe prowadzi zatem do konkluzji, że niezależnie od przyjęcia poglądu czy z wnioskiem, o którym mowa w § 5 i 6 wspomnianego rozporządzenia, mogą wystąpić tylko byli właściciele nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, czy też takie uprawnienie przysługuje także ich spadkobiercom albo nawet i innym, określonym osobom np. nabywcom spadku, jaki pozostawił po sobie były właściciel nieruchomości, zawsze przed wydaniem w takiej sprawie decyzji merytorycznej, musi być rozstrzygnięta kwestia, komu - w dacie wejścia w życie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - przysługiwała własność owej nieruchomości. Kwestia ta jest zaś oczywiście zagadnieniem cywilnym a zatem w przypadku sporu ma on – jak słusznie zresztą zauważył Sąd Wojewódzki – charakter cywilny. Okoliczność ta więc oznacza, że w tego rodzaju sytuacji to najpierw sąd cywilny winien rozstrzygnąć, komu - w dniu wejścia w życie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - przysługiwało prawo własności do przejmowanej przez Skarb Państwa nieruchomości a nie, że kwestię tę winien ustalać w takim przypadku organ. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (...).

Przyjęcie natomiast poglądu, jaki został wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym (cyt.): "Spór, czy małżonkowie A. i J. O. rzeczywiście nie nabyli wspomnianej parceli przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej, jest sprawą cywilną, która będzie mogła być przez sąd powszechny rozpoznana dopiero po uzyskaniu decyzji orzekającej o niepodleganiu parceli pod działanie dekretu o reformie rolnej", prowadzi do wniosku, iż pomimo szeregu (i to niejednokrotnie trafnych) wypowiedzi, zawartych w tym wyroku, a dotyczących instytucji interesu prawnego, Sąd I instancji tak naprawdę przyjmował, że wniosek złożony w oparciu o § 5 i 6 wspomnianego rozporządzenia, może złożyć każda osoba, czyli nie koniecznie tylko ta, która w tym postępowaniu legitymuje się interesem prawnym - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego, pogląd ten nie zasługuje natomiast na uwzględnienie. Nie wynika on bowiem z treści żadnego przepisu. Żadne też argumenty, w tym mające swoje oparcie nawet w przepisach rangi konstytucyjnej, nie uzasadniają również takiej, szerokiej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. a zatem przepisu mającego charakter szczególny i obecnie już historyczny.

W rezultacie, przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., która rozstrzygała o tym, iż parcela katastralna nr [...], oznaczona numerem [...] na planie parcelacyjnym z dnia 28 lipca 1931 r., położona w obrębie [...], gm. Miasto [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, została wydana po rozpoznaniu zarówno wniosku: W. J., M. G. i E. Ł., jak i wniosku M. K., czyli na podstawie wniosków, które nawzajem się wykluczały, to słusznie, zaskarżoną decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał w/w decyzję Wojewody za naruszającą przepisy w sposób istotny. Wszczęcie postępowania z jednego wniosku wykluczało bowiem w tym przypadku możliwość wszczęcia postępowania z drugiego wniosku. Okoliczność ta zaś prowadziła zatem do konieczności uchylenia takiej decyzji przez organ odwoławczy i umorzenia postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie bowiem wszczęte w tym przypadku przez Wojewodę było bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W zaistniałym stanie rzeczy należało bowiem przyjąć, iż brak było wniosku, pochodzącego od podmiotu (podmiotów), któremu przysługiwał w tym przypadku status strony postępowania a rozstrzygnięcie tej kwestii nie należało do organu orzekającego.

Uznając zatem obie skargi kasacyjne za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego miało swoje uzasadnienie w tym, iż uwzględnienie w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych opierało się wyłącznie na fakcie, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została wydana w wadliwie przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu a decyzja organu odwoławczego ową wadliwość jedynie usuwała.

1. - ---------------------- 8