Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 242/09 odrzucił skargę Z. F. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie uchwały.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż pismo skarżącego z 1 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu T. w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyboru elektorów do Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i nie wdrażało postępowania administracyjnego, które mogłoby zakończyć się podjęciem przez ministra czynności, o jakich mowa w tym piśmie. O tym zaś przesądza treść art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który zawiera dwie normy prawne regulujące postępowanie nadzorcze prowadzone przez właściwego ministra w związku z podjęciem przez organ kolegialny uczelni uchwały lub decyzji jej rektora, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Jest to pierwsza norma prawna, adresowana wyłącznie do właściwego ministra i stanowi upoważnienie do podjęcia przez niego działań w razie, gdy stwierdzi naruszenia określone w tym przepisie. Druga norma adresowana jest do podmiotów, których dotyczy podjęte przez ministra rozstrzygnięcie i którym przysługuje na nie skarga do właściwego sądu administracyjnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, charakter pism skarżącego należy ocenić zwłaszcza w kontekście treści w/w art. 36 ust. 1, który nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożone przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego, czyli zainteresowany nie może domagać się skutecznie od organu nadzorczego - właściwego ministra, działań określonych w tym przepisie. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami, który ma wyłącznie charakter nadzoru prawnego i dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutem, zaś w ramach jego wykonywania minister ma prawo podjąć, w przeciągu 2 miesięcy, rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Działanie nadzorcze ministra nie wynika z nadrzędności organizacyjnej, ale z działania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Rozstrzygnięcie ministra wobec uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów K.p.a., lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego podejmowanego z urzędu, wobec określonego podmiotu, który podlega ex lege kontroli, w przedmiocie oceny konkretnego aktu prawnego wyłącznie z punkt jego legalności.
Nadto Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały może wystąpić jedynie rektor uczelni, względnie organ do którego uchwała została skierowana. Natomiast pismo skarżącego nie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie legalności uchwały z 25 maja 2009 r., ani nie wymagało odpowiedzi ministra w formie decyzji administracyjnej, a więc także nie otwierało możliwości do złożenia skargi na bezczynność tego organu w tym zakresie. Taki sam charakter należy przypisać pismu skarżącego z dnia 17 sierpnia 2009 r. zawierającemu wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Ponadto Wojewódzki Sąd stwierdził, iż przepis art. 36 ust. 1 omawianej ustawy w zakresie uprawnień ministra do podjęcia czynności nadzorczych ma podobny charakter do przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uprawnień wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. I zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, tylko od wojewody zależy, czy skorzysta z uprawnień nadzorczych, zaś ani osoba fizyczna, ani prawna, poza gminą, nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody, ani nie może domagać się od niego wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia działań w tym celu. Nakazanie zaś wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych.
Powyższe rozważania, zdaniem Sądu, mają zastosowanie w niniejszej sprawie, zatem to wyłącznie do samego ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień przysługujących mu na mocy art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. Po otrzymaniu skargi lub wniosku sam minister decyduje czy podejmie czynności wobec uchwały lub decyzji. Dopiero na rozstrzygnięcie ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ minister w przedmiotowej sprawie nie wydał, wobec uchwały Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu T. w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], żadnego rozstrzygnięcia i wobec faktu, iż nie przysługuje skarga do sądu na niepodjęcie czynności przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, których domagał się skarżący w pismach z dnia 1 lipca i 17 sierpnia 2009 r., które nie mogły wszcząć postępowania w sprawie legalności w/w uchwały, nie mogły też skutkować wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono:
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż informacje, których od organu domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja art. 36 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, dokonana przez Sąd, jest błędnym domniemaniem, bo nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach, a ponadto jest niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd niewłaściwie przyjął, iż unieważnienie uchwały senatu jest upoważnieniem do podjęcia działań ministra, bowiem przepis przewiduje, iż minister stwierdza nieważność uchwały w określonych przypadkach, zatem jest to jego obowiązek a nie upoważnienie. Zdaniem skarżącego, przepis ten nie wskazuje wprost, przez kogo ta niezgodność może lub powinna być stwierdzona tj. przez ministra, rektora, senat, czy też przez osobę trzecią, która jest zainteresowana w wyłączeniu z obiegu prawnego uchwały naruszającej prawo, by żądanie stwierdzenia mogło być skuteczne, jak również to, wbrew twierdzeniu Sądu, iż tylko rektor lub senat uczelni mogą żądać stwierdzenia nieważności.
Gdyby przyjąć taką koncepcję to przepis ten byłby martwy, bowiem prawdopodobieństwo zaskarżenia uchwały przez senat lub rektora graniczy z zerem. Żadne przepisy nie zabraniają obywatelowi, aby ten zwrócił się do ministra z wnioskiem o unieważnienie niezgodnej z prawem uchwały senatu uczelni, wręcz przeciwnie, każdy obywatel ma prawo tego żądać, z kolei minister powinien stwierdzić nieważność, a nie pozostawać bezczynny. Brak reakcji ze strony ministra z pewnością jest zaskarżalne. Rektor lub senat mogą zaskrzyć do Sądu decyzję ministra unieważniającą uchwałę senatu, dopiero wówczas, gdy minister wyda taką decyzję, dopóki zaś nie ma takiej decyzji, to każdy może żądać wydania decyzji w sprawie.
Również twierdzenie Sądu, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, jakoby z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały może wystąpić jedynie rektor lub senat uczelni, nie może być decydujące, bowiem problem nie był dotychczas rozstrzygnięty ani przez NSA, ani przez SN. Dodatkowo powołanie się na podobieństwo art. 36 ust. 1 cyt. ustawy do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzenie w tym kontekście, że nakazanie (...) wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych", skarżący uważa, za niewypełnienie przez Sąd swoich obowiązków, przez brak wskazania jaki jest właściwy Sąd do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia swojego żądania.
Sąd nie przedstawił także do jakiego właściwego organu i w jakim trybie można domagać się, by właściwy organ (w tym przypadku Premier), w reakcji na złożoną skargę w trybie art. 227 K.p.a., zobowiązał ministra do unieważnienia niezgodnej z prawem uchwały senatu uczelni. Ponadto procedowanie w tych dwóch różnych przepisach nie jest jednakowe i porównywalne.
Zatem przyjmując, iż wniosek skarżącego jest skargą w trybie art. 227 k.p.a. minister powinien przekazać ją do właściwego organu tj. do Prezesa Rady Ministrów, czego nie uczynił, a tym samym naruszył ustawę i pozostawał w bezczynności, co Sąd powinien stwierdzić i skargę uwzględnić.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. A w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych).
Również elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie musi współgrać i stanowić rozwinięcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.
Precyzyjne wskazanie podstaw kasacyjnych jest szczególnie ważne z punktu zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zatem nie ma możliwości wychodzenia poza treść ukształtowanych w określony sposób przez stronę zarzutów, ani ich korygowania czy też uzupełniania w jakikolwiek sposób.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona skarga kasacyjna nie spełnia opisanych wyżej wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, bowiem powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie został postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż informacje, których od organu domagała się skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, natomiast przedmiotem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było odrzucenie skargi w przedmiocie bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie rozpoznania wniosku Z. F. o unieważnienie uchwały nr [...] Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu T. w S. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie wyboru elektorów do Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, a zwłaszcza zapisów określających czynne i bierne prawo wyborcze, a nie wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosował. Nie stosował ich również organ, bowiem żądanie skarżącego nie opierało się na przepisach powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stanowi rozwinięcia postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, co nie spełnia wymagań z art. 176 P.p.s.a.
Dlatego też, wobec faktu związania granicami skargi kasacyjnej jak również braku prawidłowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu, nie jest możliwa skuteczna kontrola zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.