Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 lutego sygn. akt IV SA/Wr 441/16 oddalił skargę S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznana świadczenia wychowawczego.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła S. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego - ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), a zwłaszcza art. 2 pkt 5, pkt 14 i pkt 16 oraz art. 5 ust. 3, przez przyjęcie w oderwaniu od opisanego zdarzenia prawnego i faktycznego w przypadku skarżącej oraz zupełnie odmiennego od przyjętej interpretacji organów I i II instancji, a co tym samym oznacza, że przywołane przepisy, na których Sąd oparł wyrokowanie są niejasne i nie odnoszą się do rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego;
- 2) prawa materialnego - art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieprzestrzeganie zasad wynikających z tego przepisu na skutek uznania przez Sąd I instancji, że przepisy te nie mają zastosowania w stosunku do strony skarżącej;
- 3) prawa materialnego, tj.:
- - "art. 107 § 1 i § 3" przez niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa;
- - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę licznych nieprawidłowości zawartych w decyzji Wójta Gminy;
- - art. 8 K.p.a. przez nieodniesienie się przez organ II instancji do naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji i sporządzenie uzasadnień decyzji "w oderwaniu" od stanu przedstawionego przez skarżącą;
- - art. 77 § 1 K.p.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi;
- - art. 80 K.p.a. przez całkowite pominięcie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie.
Kolegium ustaliło, że w rodzinie jedynym dzieckiem poniżej 18 roku życia jest córka A. O. urodzona [...] października 2005 r. Organ I instancji rozpatrując wniosek strony decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze przyjmując błędnie, że A. O. jest drugim dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ww. ustawy. Gdyby zaś przyjąć, że przyznano świadczenie na pierwsze dziecko w rodzinie, to nastąpiło to bez ustalenia, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 zł. W toku postępowania nadzorczego strona nie wyraziła zgody na zbadanie sytuacji dochodowej rodziny domagając się przyznania świadczenia na córkę A., która jej zdaniem, nie jest jedynym dzieckiem w rodzinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i podzielił stanowisko organów administracyjnych, że decyzja z [...] kwietnia 2016 r. rażąco narusza art. 2 pkt 14 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną, zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną winien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z: 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10, 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak następne powołane w uzasadnieniu orzeczenia). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z: 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05 i 16 marca 2007 r., I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).
Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z: 2 września 2010 r., II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r., II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10).
Należy też wskazać, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być zatem prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem skarżąca wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu I instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie sformułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Strona, formułując zarzuty wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, powołała się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze zarzuty naruszenia prawa zawarte w pkt 3 skargi kasacyjnej stanowią naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tym niemniej błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.
Po drugie skarga kasacyjna powinna wykazać możliwość istotnego wpływu uchybienia tym przepisom postępowania na treść zaskarżonego wyroku oraz wiązać naruszenie tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 i wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Sąd zatem nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu w efekcie tej kontroli przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05).
Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji
Dodać jeszcze trzeba, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie.
Następnie, zgodnie z art. 80 K.p.a., organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast art. 8 K.p.a. zobowiązuje organy administracyjne do takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz pewnością prawa.
Autorka skargi kasacyjnej przede wszystkim nie wykazała jakich materiałów dowodowych nie uwzględniono w postępowaniu administracyjnym ani na czym polegał błąd organów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i ocenie materiału dowodowego. Nie mają też odzwierciedlenia w aktach sprawy zarzuty dotyczące niedoniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi ani też wadliwie sporządzonego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje w zasadzie na odmienne, niż zajęte przez organy administracyjne i Sąd I instancji, stanowisko skarżącej co do możliwości przyznania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy rodzina składa się z dwojga dzieci, w tym jednego, które ukończyło 18 lat.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że rozumienie art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, przedstawione przez skarżącą, jest rozumieniem określeń "pierwsze i kolejne dziecko" w powszechnym tych słów znaczeniu, a nie w znaczeniu ustawowym.
Ustalenia stanu faktycznego nie zostały zatem skutecznie podważone Wnioskodawczyni posiada dwoje dzieci: córkę D., która w dacie składania wniosku o świadczenie wychowawcze miała ukończone lat 18 oraz drugą córkę A. urodzoną w 2005 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. W myśl art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o pierwszym dziecku - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia (...). Prawidłowo więc organy ustaliły, że córka A. jest pierwszym dzieckiem, gdyż jest ona jedynym dzieckiem, które nie ukończyło 18. roku życia w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Organy nie badały sytuacji majątkowej wnioskodawczyni – gdyż nie wyraziła na to zgody. Okoliczność ta była niekwestionowana przez skarżącą.
W tej sytuacji powtórzyć za Sądem I instancji trzeba, że brzmienie art. 2 pkt 14, art. 5 ust. 3 i art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest jasne i zrozumiałe, tym samym nie wymaga dokonywania skomplikowanej wykładni. Autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie tych przepisów wskazuje, że nie odnoszą się one do stanu sprawy. Oznaczałoby to w istocie podniesienie zarzutu niewłaściwego ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to zostało już wykazane powyżej - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zatem zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Nie naruszone zostały także przepisy art. 2 pkt 5 i 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, definiujące na potrzeby tej ustawy określenia "dziecko" i "rodzina". Zaliczenie starszej córki do rodziny skarżącej ma wpływ na sposób obliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie.
Powyższe powoduje, że decyzja Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2016 r. narusza prawo w sposób rażący, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że przyjęty przez organy administracyjne i Sąd I instancji sposób rozumienia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci narusza zasadę równości określoną w art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo tę kwestię wyjaśnił Sąd Wojewódzki wskazując, że zasada równości jest zachowana, gdy wszystkie podmioty (adresaci normy prawnej), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, według jednakowej normy. Równość wobec prawa zakłada równocześnie zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów prawa. Oznacza to uznanie tej a nie innej cechy za istotną, a tym samym za uzasadnioną w regulowanej dziedzinie, (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 lutego 1997 r., sygn. P 4/96).
Wskazać jeszcze trzeba, że jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, to uzupełnienie kręgu osób uprawnionych jest rzeczą ustawodawcy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 w związku z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.