Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 177/18 odrzucił skargę M. L. (dalej: "skarżący") na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w piśmie z 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem złożenia propozycji służby.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z [...] lipca 2017 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. zażalenie. Powołując treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), organ wyjaśnił, że w jego ocenie brzmienie powołanego wyżej przepisu wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Dyrektorzy mieli w tym zakresie pełną swobodę działania tak, aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek.
Ponadto organ poinformował skarżącego, że w sprawie propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw. W związku z tym, w ocenie organu, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 37 K.p.a. Organ poinformował również, że z uwagi na powyższe zażalenie skarżącego z 14 lipca 2017 r. nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a.
Na powyższe pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uznania propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a. ").
Wyjaśnił, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie tym organ wyjaśnił skarżącemu, iż w sprawach dotyczących propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i że w związku z tym jego zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że zaskarżone pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia i w związku z tym nie może być uznane za decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt lub czynność wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie stanowi ono bowiem władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy.
Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 § 1 i § 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, z tego względu, że rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 §1 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 K.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego, a pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej miało charakter incydentalny, a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że zaskarżone pismo, a także przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;
art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia a także zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:
naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Za bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 1, 3 i 4, w zakresie jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W ocenie skarżącego zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną bądź też inny akt lub czynność z zakresu administracji bowiem w sposób władczy i jednostronny kształtuje jego sytuację prawną.
Wskazać należy, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. stanowiło odpowiedź na złożone przez skarżącego, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie złożenia propozycji służby. W piśmie tym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił jedynie przyczyny, z powodów których uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącego jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji służby/pracy.
Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Podkreślenia wymaga, że instytucja zażalenia na bezczynność jest specyficznym środkiem prawnym przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego wyjątkowość przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i nast. K.p.a. (..) Jak trafnie podnosi J. Borkowski: "Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (..)" (R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 264).
Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że zażalenie wnoszone w trybie art. 37 K.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 K.p.a. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej (por. NSA: z 3 listopada 2011 r., I OSK 1352/11; z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1014/11; z 31 stycznia 2013 r., I OSK 74/13; z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10; z 6 lipca 2017 r., I OZ 1094/17; z 21 września 2017 r., I OSK 3145/15; z 12 kwietnia 2018 r., I OSK 206/17; z 2 lipca 2018 r., I OSK 2170/18).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że błędnie skarżący uznaje pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. za decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem zaskarżone pismo zostało wydane w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., to tym samym stanowi ono jedynie postanowienie incydentalne względem postępowania, do którego się odnosi. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Podnieść należy, że analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w żaden sposób nie odnoszą się one do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność organu, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one bowiem wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na bezczynność organu w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz na dowiedzeniu, że propozycja pracy stanowi decyzję administracyjną, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.