Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] września 1978 r. nr [...] na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), orzekł o nieodpłatnym przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L. o pow. [...] ha, położonego w S. z wyłączeniem położonych na ½ części działki nr [...] budynków. Następnie Starosta Powiatowy w S. postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. nr [...], na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) z urzędu sprostował w wyżej wymienionej decyzji części dotyczące powierzchni przejętego gospodarstwa, w ten sposób, że w miejsce powierzchni [...] ha, wpisano powierzchnię [...] ha. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że K. L. w dacie przejmowania gospodarstwa był właścicielem gruntu rolnego oznaczonego geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz właścicielem ½ części działki nr [...] o pow. [...] ha. Przejęciu gruntu na rzecz Skarbu Państwa mogła podlegać tylko powierzchnia [...] ha, a nie jak błędnie podano [...] ha.
W dacie przejęcia gospodarstwa współwłaścicielami pozostałej części działki nr [...] w udziale ½ części byli F. i L. małż. G., którzy prawo do tego udziału nabyli od spadkobierców A. K. – poprzedniego jej współwłaściciela, na podstawie aktów notarialnych z dnia [...] października 1969 r. rep. A nr [...] i z dnia [...] lutego 1970 r. rep. A nr [...]. Działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], w dacie założenia księgi wieczystej obejmowała obszar [...] ha, a w dziale II tej księgi jako współwłaściciele ujawnieni byli K. L. i A. K. – po połowie (postanowienie Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1963 r. sygn. akt [...]). W latach 1975 -1977 odnowiono operaty ewidencji gruntów m. S. Zmodernizowana ewidencja została wprowadzona i zaczęła obowiązywać od 1979 r. W ramach jej odnowienia nastąpiła zmiana numeracji działek i obliczenie ich powierzchni metodą analityczną.
W konsekwencji dawna działka nr [...] weszła w skład działek nr [...] oraz części działki nr [...]. Przy czym w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, w dziale I wykazano jedynie działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, przy tożsamo jak pierwotnie oznaczonych w dziale II udziałach współwłaścicieli – po ½ części.
Małżonkowie A. i S. G. we wniosku z dnia 14 listopada 2008 r. skierowanym do Wojewody [...], który przekazał wniosek zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r.) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r. nr [...]. W piśmie z dnia 26 lutego 2010 r. precyzującym w/w wniosek wskazali, iż z kwestionowanej przez nich decyzji, jak i postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w S. z dnia [...] czerwca 1979 r. sygn. akt [...] wynika, że przy przejmowaniu nieruchomości od K. L. doszło do bezprawnego pozbawienia części nieruchomości przynależnej S. G. (jako spadkobiercy L. G. i F. G.), stanowiącej pierwotnie część działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawców na skutek bezprawnych manipulacji numerami działek i ich powierzchniami, S. G. został pokrzywdzony i nie może swobodnie dysponować tą własnością.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r., sprostowanej postanowieniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] października 2000 r. W ocenie organu nadzorczego wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania, gdyż kwestionowana przez nich decyzja nie dotyczy ich interesu prawnego. S. G., jak i A. G., nie byli stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem K. L. o przejęcie należącego do niego gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny mają osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy postępowanie, bądź ich następcy prawni. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności, nie występuje. Z tego względu z uwagi na brak elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawnego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
Małżonkowie A. i S. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili, że w decyzji pominięto istotę sprawy, zajęto się bowiem niekwestionowaną częścią decyzji (rentą K. L.). Tymczasem ich żądanie obejmowało wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu na ich rzecz zagarniętej bezprawnie decyzją z 1978 r. części ich działki o pow. [...] ha. Jednocześnie wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja, już tylko z tego względu, że nie zniesiono współwłasności spornej działki (przy zdawaniu jej części przez K. Ł.) jest nieważna. Nieważne jest również postanowienie o sprostowaniu. W ocenie wnioskodawców, po zniesieniu współwłasności winien nastąpić podział działki nr [...] na dwie części, z których część K. L. przejmie Skarb Państwa, a drugą otrzymają skarżący. Przy czym wymiaru działek i wytyczenia granic winien dokonać geodeta.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 393/11 z przyczyn formalnych. Stwierdzono, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją brał udział pracownik organu podlegający obligatoryjnemu wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że ustalając krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., na zasadzie analogii można przyjąć krąg stron, jaki jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Stroną takiego postępowania jest poprzedni właściciel nieruchomości (lub jego następcy prawni), aktualny właściciel, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, w tym postępowaniu może mieć co najwyżej interes faktyczny.
W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na uznanie, że A. i S. małżonkowie G. nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., a zatem od początku nie byli stronami postępowania. Jednak z uwagi na to, że fakt ten ujawnił się już po wszczęciu postępowania (za które organ uznaje dokonanie pierwszej czynności w sprawie – tu skierowanie z dnia 5 lutego 2009 r. wystąpienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego) oraz po zebraniu i szczegółowej analizie dowodów, postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak legitymacji wnioskodawców do bycia stroną w tej sprawie wynika z tego, że właścicielem działek oznaczonych nr [...], nr [...] i udziału stanowiącego ½ części działki nr [...], w dacie ich przejęcia był K. L. Aktualnymi właścicielami (a także użytkownikami wieczystymi tych działek) są osoby fizyczne inne niż wnioskodawcy, osoba prawna, Skarb Państwa i Gmina S. Potwierdza to znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów, a także notatka służbowa z dnia 18 maja 2012 r. Wnioskodawcy zatem nie posiadali i nie posiadają tytułu prawnego do przejętych nieruchomości.
Fakt, że są oni współwłaścicielami udziału ½ części działki nr [...], nie świadczy o ich interesie w sprawie przejęcia udziału w prawie własności tej działki. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że uprawnienie do przejęcia na własność Państwa udziału rolnika wynikało z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166). Przyjęcie udziału nie było uzależnione od zgody właścicieli innych udziałów w nieruchomości. W tej sytuacji w sprawie dotyczącej przejęcia udziałów jednego właściciela, właściciele pozostałych udziałów, mają jedynie interes faktyczny Dopóki przejęcie nie ingerowało w ich udział nie można uznać, że posiadają oni w sprawie interes prawny.
Ponadto organ nadzorczy wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. w zakresie przejęcia udziału K. L. obejmuje wyłącznie ½ część działki nr [...], której powierzchnia całkowita wynosiła [...] ha, a zatem przejęty został udział, któremu odpowiada grunt o pow. [...] ha. Pozostały udział, któremu także odpowiadał grunt o pow. [...] ha, pozostał we władaniu A. i S. małżonków G. Powyższa decyzja nie naruszała zatem ich prawa do udziału w nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył również, iż zmiana numeracji przedmiotowej działki i związany z tym ewentualny ubytek jej powierzchni, została ujawniona po wydaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. Potwierdza to notatka służbowa z dnia 21 sierpnia 2002 r., w której podano, że zmodernizowana ewidencja gruntów (w wyniku której działka nr [...] weszła w skład działek nr [...] i części działki nr [...]) została wprowadzona w 1979 r. i od tego roku zaczęła obowiązywać.
Konkludując organ nadzorczy stwierdził, że wnioskodawcy nie mają legitymacji uprawniającej do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego K. L., a wszczęte w sprawie postępowanie należało umorzyć.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. i S. małżonków G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazali, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem i pomija rozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem skarżących w kwestionowanej decyzji organ zajął się wątkami pobocznymi i przyjął błędne założenia początkowe do analizy stanu faktycznego. Przede wszystkim błędnie założono, że skarżący nie są stroną postępowania, ponieważ K. L. zdał na rzecz Skarbu Państwa tylko swój udział we współwłasności. W ocenie skarżących przekazał on na rzecz Skarbu Państwa więcej niż posiadał, a zatem zdał także część własności gruntu poprzednika prawnego skarżącego i o tę część zagarniętą skarżącemu spór trwa już 12 lat. Wskazali, że w uzasadnieniu decyzji organu nadzorczego przyjęto, że pozostawiono im połowę z działki nr [...] o pow. [...] ha czyli [...] ha, co nie jest prawdą, gdyż pozostawiono im mniejszą działkę i różnica jest przedmiotem sporu.
Zdaniem skarżących tylko biegły geodeta sądowy może na podstawie analizy akt dokonać sprostowania zapisów ewidencji gruntów i ustalić błędny dokument, na mocy którego zagarnięto część ich działki, a następnie wskazać, sposób korekty błędnych zapisów i sporządzić projekt naprawy błędów w celu przywrócenia im własności. Dokumenty załączone do akt sprawy obrazują prawo własności skarżącego i prawidłowo odzwierciedlają stan faktyczny. W ocenie skarżących wykaz zmian gruntowych KW [...] dla działki nr [...] sporządzony dnia [...] kwietnia 1999 r. jest w całości fałszywy oraz został sporządzony bez podstawy prawnej. Zmieniono w nim powierzchnię w/w działki z [...] ha na [...] ha i nadano nowe numery działek – [...].
Jednocześnie podali, że L. G. i F. G. nigdy żadnym aktem notarialnym nie zbyli swojej nieruchomości i nie było żadnych wyroków sądowych zmieniających obszar ich nieruchomości. Postanowienie Starosty Powiatu S. z dnia [...] października 2000 r. o sprostowaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r. jest rażąco błędne, ponieważ musi prowadzić do wniosku, że dla K. L. udział ½ działki nr [...] wynosi [...] ha i ma wartość stałą, natomiast dla małżonków G. ½ część tej działki wynosi [...] i ma wartość zmienną. Dla zdającego gospodarstwo liczy się areał od pow. [...] ha, a dla skarżących od pow. [...] ha. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzające postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem A. i S. małż. G. w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 25 września 1978 r., sprostowanej postanowieniem Starosty Powiatu S. z dnia [...] października 2000 r., orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w S., stanowiącego własność K. L., w skład którego wchodziły działki nr [...] i udział we współwłasności działki nr [...] w ½ części.
Zdaniem organu nadzoru, żądający kontroli w trybie art. 156 § 1 K.p.a. w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. nie byli stronami postępowania, w którym decyzja ta została wydana i nie mają interesu prawnego uprawniającego ich do uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie nią zakończonej, czego konsekwencją jest stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego z ich wniosku postępowania z przyczyn o charakterze podmiotowym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 Lex nr 206477). Przy czym przez interes prawny należy rozumieć interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Interes prawny musi być zatem wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi spowodować wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (przed dniem 11 kwietnia 2011 r. była to decyzja wydawana na podstawie art. 157 § 3 K.p.a.), a w sytuacji gdy postępowanie zostało już wszczęte – decyzji o umorzeniu takiego postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Materialnoprawną podstawą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r., nr [...] był art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz.140), który umożliwiał przekazanie przez rolnika przynależnego mu gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, w sytuacji gdy nie ma on możliwości przekazania go swojemu następcy, z uwagi na jego brak lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Z uwagi na to, że konsekwencją wydanej w oparciu o w/w podstawę prawną decyzji jest zmiana stosunków własnościowych istniejących na nieruchomości wchodzącej w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, a więc przejście prawa własności, jak też udziałów w prawie własności z dotychczasowego właściciela (rolnika) na rzecz Skarbu Państwa, legitymowanymi do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie tej decyzji są, oprócz statio fisci Skarbu Państwa, wyłącznie były właściciel przekazywanego gospodarstwa rolnego (względnie jego spadkobiercy), osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do przekazywanej nieruchomości podważającym tytuł prawny rolnika oraz podmioty, którym aktualnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżącym, ani ich poprzednikom prawnym takie prawa nie przysługiwały i nie przysługują. W sprawie jest bezsporne, że zarówno S. G. jak i A. G. (ani ich poprzednicy prawni) nie legitymowali się i obecnie nie legitymują tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonych w dacie ich przekazania na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] i nr [...]. S. G. jest jednym ze współwłaścicieli działek nr [...] (powstałych z dawnej działki nr [...]) w udziale 3/16 części (vide zawiadomienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 2002 r. Dz. Kw. [...], k.53, t. I akt administracyjnych). Przysługujące mu prawo rzeczowe wywodzi się z następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielach tej działki (L. i F. G.), których prawo obejmowało jedynie udział we własności tej działki wynoszący ½ części. Tenże udział w prawie przysługujący poprzednikom prawnym S. G. nie został zniesiony ani zmniejszony w następstwie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1978 r., co potwierdza treść wpisów w dziale II prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej KW nr [...], gdzie nadal wynosi on ½ części.
Sąd pierwszej instancji zauważył, iż przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa podlegał wyłącznie udział we własności (wynoszący także ½ części) przynależny K. L. W świetle obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy S. przepisów Kodeksu cywilnego (jak też obecnie) dla skutecznego rozporządzenia przez K. L. tym udziałem, nie była wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli. Możliwość rozporządzania swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli wynika wprost z art. 198 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie wskazuje się, że takie rozporządzenie może dotyczyć także udziału w nieruchomości rolnej (por. postanowienie SN z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt. III CKN 614/00 Lex nr 457977).
W tym stanie rzeczy współwłaściciele pozostałych udziałów, na co trafnie zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju, mają wyłącznie interes faktyczny w sprawie dotyczącej przejęcia udziału innego współwłaściciela. Ten zaś nie kreuje statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie legitymuje takich podmiotów do skutecznego przeprowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie dotyczącej zbycia udziałów w prawie własności przysługujących innym osobom na rzecz Skarbu Państwa.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że to, iż areał działki objętej w/w księgą wieczystą jest mniejszy niż wynikało to z areału objętego pierwotną księgą wieczystą KW nr [...], jak też aktów notarialnych z dnia [...] października 1969 r. Rep. A nr [...] i z dnia [...] lutego 1970 r. Rep. A nr [...], którymi poprzednicy prawni S. G. nabyli ten udział od spadkobierców A. K., pozostaje bez związku z kwestionowanym rozstrzygnięciem o przekazaniu gospodarstwa rolnego i jest efektem innych zdarzeń prawnych i czynności faktycznych dokonywanych na spornym gruncie. Z akt sprawy wynika, że zmniejszenie powierzchni dawnej działki nr [...] nie nastąpiło przy wydawaniu decyzji przekazującej gospodarstwo, ale na etapie odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta S. i objęcia przedmiotowej nieruchomości nową numeracją, co nastąpiło w 1978 r. (zmodernizowana ewidencja gruntów zaczęła obowiązywać w 1979 r.).
Potwierdza to treść notatki służbowej z dnia 21 sierpnia 2002 r., sporządzonej w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w S. na podstawie analizy dokumentów geodezyjnych i stanu prawnego działki nr [...] (k. 140, t. I akt administracyjnych) oraz wykaz zmian gruntowych (k. 60, t. I akt administracyjnych.). To wówczas w miejsce działki nr [...] o pow. [...] ha, utworzone zostały trzy działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, a część znalazła się w granicach działki nr [...]. W tej sytuacji wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego, spowodowałoby jedynie to, że własność nieruchomości tworzących przedmiotowe gospodarstwo, w tym udziału w ½ części we własności działki nr [...] (obejmującej obecnie działki nr [...]) powróciłaby do dawnego właściciela – w tym wypadku spadkobierców K. L. Natomiast w żaden sposób nie rzutowałoby to na prawa czy obowiązki S. G., jak też pozostałych spadkobierców L. i F. małż.
G., wynikające z przypadającego im udziału w prawie własności w/w działki. Nie ma on zatem jako współwłaściciel ułamkowej części udziału w prawie własności nieruchomości, której pozostały udział został przekazany przez uprawnionego współwłaściciela na rzecz Skarbu Państwa, interesu prawnego we wzruszeniu wydanej w tym przedmiocie decyzji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak wywiedzionego z konkretnej normy prawa materialnego interesu prawnego wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca kontynuowanie wszczętego jego wnioskiem postępowania, czego konsekwencją musiało być podjęcie, stosownie do art. 105 K.p.a., decyzji o jego umorzeniu. Umorzenie postępowania administracyjnego skutkuje tym, że w sprawie nie dochodzi do oceny legalności decyzji, której nieważności żądał podmiot do tego nieuprawniony. W tej sytuacji czynienie organowi nadzoru zarzutu, że nie rozpoznał istoty sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wyjaśnił także, iż z uwagi na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, rozpoznaniu nie podlegały merytoryczne zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.. W niniejszym postępowaniu poza oceną Sądu była również kontrola legalności postanowienia Starosty Powiatu S. z dnia 30 października 2000 r. o sprostowaniu z urzędu w/w decyzji. Dokonywanie przez Sąd kontroli tych rozstrzygnięć wykraczałoby bowiem poza granice sprawy wyznaczone treścią zaskarżonego aktu, co w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) jest niedopuszczalne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne było skierowanie przez organ nadzoru podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć do A. G., jako strony żądającej przeprowadzenia postępowania nadzorczego. W przedmiotowej sprawie występowała ona bowiem wyłącznie jako pełnomocnik swojego męża – S. G., stosownie do udzielonych jej pełnomocnictw z dnia 8 lipca 2005 r. i z dnia 12 kwietnia 2012 r. znajdujących się w aktach administracyjnych, a nie strona tego postępowania. Okoliczność ta nie stanowi jednak kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie prawa (w ujęciu negatywnym) zostały określone w stosunku do rzeczywistego inicjatora postępowania – S. G. Doręczenie decyzji także A. G. jako pełnomocnikowi oraz jako odrębnemu podmiotowi, nie czyniło z niej strony tego postępowania, a więc jednostki o której prawach i obowiązkach – mających mieć źródło w normach prawa materialnego – w sposób władczy rozstrzygał organ.
W tej sytuacji doręczenie jej decyzji oceniać należy wyłącznie jako uchybienie formalne, niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Konsekwencją tego uchybienia była jej legitymacja formalna do wniesienia w niniejszej sprawie skargi.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt 1) zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a., przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż S. G. nie jest stroną w postępowaniu z powodu braku interesu prawnego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący posiada walor strony, wynikający z praw właścicielskich i uprawnień współwłaścicielskich, tworzących interes prawny.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, które ani w całości, ani w części nie zostały pokryte z innych źródeł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dla oceny i ustalenia, czy po stronie S. G. istnieje interes prawny w domaganiu się unieważnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] września 1978 r., koniecznym jest dokonanie prawidłowej identyfikacji zakresu unieważnienia. Zaskarżony wyrok dowodzi, że identyfikacja tego zakresu, jaką przyjął Sąd pierwszej instancji, jest nieprawidłowa. Wbrew temu co przyjął Sąd (str. 8 uzasadnienia), S. G. nie kwestionował prawa K. L. do przekazania własności gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Nie zgłaszał też, iż do przekazania własności tego gospodarstwa konieczna była jego zgoda. Zakres w jakim S. G. domagał się unieważnienia decyzji z dnia [...] września 1978 r. dotyczył braku prawidłowego ustalenia powierzchni części gospodarstwa rolnego, którego własność została przekazana przez K. L. i przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa.
W skład przejętego gospodarstwa rolnego, którego dotyczy decyzja z dnia [...] września 1978 r., weszła między innymi część działki gruntu nr [...], wynikająca z wynoszącego ½ udziału we współwłasności tejże działki, należącego do K. L. Pozostała ½ udziału należała do poprzedników prawnych S. G.. Należący do K. L. udział nie był wyodrębniony i określony obszarowo. Wydzielenie i określenie udziałów było pomiędzy współwłaścicielami sporne. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy protokół graniczny z 1963 r. (k. 131), niepodpisany, ani nieakceptowany przez ówczesnych współwłaścicieli ani przez ich następców. Przyjęty w decyzji obszar gospodarstwa rolnego K. L. różnił się od obszaru określonego w akcie nadania przez Komisję Ziemską w S. z dnia [...] sierpnia 1960 r. nr [...]. Decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego za rentę te okoliczności całkowicie pominęła. Co do przekazania i przejęcia własności działki nr [...] ograniczono się jedynie do wpisu o przejęciu wynoszącego ½ udziału we współwłasności, bez ustalenia i wpisania do decyzji jego powierzchni.
Skarb Państwa zbył przejęty przez siebie udział we współwłasności, co spowodowało i powoduje kolejne komplikacje, także na gruncie wieczysto-księgowym. Powodem tych komplikacji jest niemożność ustalenia powierzchni gruntu przejętej przez Skarb Państwa od K. L. w 1978 r.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzje o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę pełniły w obrocie prawnym podwójną rolę. Obok skutków w sferze ubezpieczenia społecznego, były formą przeniesienia własności nieruchomości, wobec tego winny być sporządzane w sposób wymagany w obrocie nieruchomościami, a przede wszystkim winny pozwolić na niebudzącą wątpliwości identyfikację nieruchomości, których dotyczą. Judykatura sądowa potwierdza wadliwość funkcjonowania ówczesnej konstrukcji prawnej jaką było powierzenie przenoszenia własności nieruchomości decyzjom administracyjnym i to niskiego szczebla. W sytuacji przeniesienia własności udziału we współwłasności gruntowej, który to udział nie tylko nie jest wyodrębniony ale – co więcej – jego wyodrębnienie i powierzchnia są sporne między współwłaścicielami, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w domaganiu się, aby przeniesienie własności odbyło się w sposób nienaruszający jego praw.
Chodzi tutaj zarówno o prawa stricte właścicielskie (art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego), jak i uprawnienia wynikające ze współwłasności w częściach ułamkowych (art. 206, art. 209, art. 210 i art. 211 Kodeksu cywilnego). Prawa i uprawnienia, o jakich mowa, przechodzą w drodze następstwa prawnego. In casu – istniały one i skutecznie zostały przeniesione na S. G. Tym samym tworzą po jego stronie interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. nie przesądzając o wyniku tego postępowania co do istoty sprawy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nietrafnie odmówił skarżącemu statusu strony, dokonując wykładni wskazanych w petitum przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z pominięciem uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2015 r. uczestnik postępowania A. G. poinformowała, iż jej mąż S. G. zmarł w dniu 13 października 2014 r. oraz załączyła akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2015 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym S. G. na podstawie art. 941 Kodeksu cywilnego, na podstawie testamentu własnoręcznego w całości dziedziczy jego żona – A. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia powołanych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym, uniemożliwiająca kontynuowanie wszczętego wnioskiem S. G. postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia z dnia 25 września 1978 r., gdyż nie legitymuje się on interesem prawnym, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, wskazującej na posiadanie przez S. G. interesu prawnego zauważyć należy, iż sam fakt bycia przez niego współwłaścicielem nieruchomości (właścicielem ½ udziału) w nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] oznacza, że posiada on jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny w kwestionowaniu zbycia udziału tej nieruchomości dokonanego przez współwłaściciela K. L. Zbycie przez niego udziału nie wywierało bowiem wpływu ani na całość nieruchomości, ani na udziały pozostałych ówczesnych współwłaścicieli (tj. F. i L. G.). Nie mieli oni zatem żadnego interesu prawnego w tym, aby uczestniczyć w zbyciu tego udziału oraz w kwestionowaniu decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa tego udziału. Skarżący, ich następca prawny, w tym zakresie także interesu prawnego nie posiada.
Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w tej sprawie dla wykazania braku przez S. G. interesu prawnego niezbędne było także rozważenie przedstawionych wyżej kwestii prawa do zbycia udziału i kwestii zgody pozostałych współwłaścicieli, a nie kwestii prawidłowej powierzchni przejętej części działki nr [...]. Przyjęta została powierzchnia tej działki odpowiadająca przejętemu udziałowi, która była bez znaczenia z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podał, że gdyby nawet rzeczywista powierzchnia działki była mniejsza, niż wynikająca z ówczesnych dokumentów ([...] ha), to i tak "Państwo" nabyło ½ tej mniejszej powierzchni, w nieokreślonych granicach. Akty nadania z założenia określały bowiem jedynie orientacyjną powierzchnię.
Ponadto zasadnie wskazał, że podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie był akt nadania, lecz orzeczenie o wykonaniu aktu nadania (por. art. 6 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). W niniejszej sprawie w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1963 r. o wykonaniu przedmiotowego aktu nadania powierzchnia działki nr [...] została dokładnie podana. W 1978 r. powierzchnia działki nie mogła być zatem przedmiotem sporu pomiędzy współwłaścicielami.
Zauważyć również należy, iż skarżący wykazując istnienie sporu powołał się na brak podpisów ówczesnych współwłaścicieli (tj. spadkobierców A. K.) pod protokołem granicznym z 1963 r. Tymczasem ten protokół dotyczył działki nr [...] (ewentualnie nr [...], jak wynika z opisu nieruchomości z dnia [...] grudnia 1963 r.), a nie działki nr [...].
W związku z powyższym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż fakt pozostawania w sporze nie stanowi źródła interesu prawnego w podważaniu zbycia udziału.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.