Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 537/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu 11 stycznia 2006 r. E. C. zwróciła się do Urzędu Miasta [...] o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2005 r. do czerwca 2005 r. (wnioskodawczyni pobierała taki zasiłek już wcześniej na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 16 września 2004 r.).
Decyzją z dnia 31 stycznia 2006 r. Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] odmówił E. C. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 maja 2005 r. na dziecko - T. C., w uzasadnieniu podając, że przepisy art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), prawo do świadczeń rodzinnych ustalają od miesiąca w którym wpłynął wniosek do końca okresu zasiłkowego. Dlatego w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, to jest od 1 stycznia 2005 r.do 31 maja 2005 r.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego, że nie można przyznać świadczenia za okres wcześniejszy niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia.
Na tą decyzję E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie i przyznanie na rzecz jej syna zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa.
Skarżąca podniosła, że nie mogła złożyć wniosku w styczniu 2005 r. ponieważ wówczas jeszcze nie dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności, które uzyskała dopiero z mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 9 grudnia 2005 r. potwierdzającego niepełnosprawność syna w stopniu umiarkowanym za okres wsteczny, to jest od 2 grudnia 2005 r. do 2 grudnia 2006 r.
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. C. wskazując na art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia. Oznacza to, że pomimo, iż orzeczenie lekarskie potwierdza niepełnosprawność za okres wcześniejszy, świadczenie może być przyznane dopiero od miesiąca, w którym strona zainteresowana złożyła stosowny wniosek.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie obowiązywał już przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym na mocy art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który przewidywał kontynuację świadczenia bez względu na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 1 pkt 9a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260), która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2006 r.
Zatem wobec faktu, że skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 11 stycznia 2006 r. nie może być on uwzględniony, pomimo, że legitymuje się ona orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] zaliczającym T. C. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w okresie od dnia 2 grudnia 2004 r. do dnia 2 grudnia 2006 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2006 r. złożył pełnomocnik skarżącej, adwokat A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania.
Wniesiono także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, gdyż opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.
Na zasadzie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 3a powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 9a powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującym od dnia 14 stycznia 2006 r., przez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego powstałego wcześniej, a więc do którego zastosowanie winien mieć przepis art. 24 ust. 3a w brzmieniu nadanym mu na mocy art. 27 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, obowiązujący do dnia 14 stycznia 2006 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowany w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przepis art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się wyłącznie do sytuacji powstałych po jego wejściu w życie, a więc po dniu 14 stycznia 2006 r. i nie może mieć zastosowania do zdarzeń powstałych przed tą datą. Bowiem w przedmiotowej sprawie zdarzenia prawne warunkujące dalszą wypłatę świadczenia rodzinnego powstały i zakończyły się przed datą wejścia w życie nowych przepisów.
Takimi zdarzeniami były:
- 1) powstanie samej niepełnosprawności T. C. (od wczesnego dzieciństwa), od której w ogóle jest uzależnione prawo do świadczenia rodzinnego,
- 2) utrata w dniu 2 grudnia 2004 r. ważności orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności T. C.,
- 3) uzyskanie w dniu 9 grudnia 2005 r. ponownego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia 2 grudnia 2004 r. stanowiącego kontynuację poprzedniego.
W związku z tym wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego złożony przez skarżącą w dniu 11 stycznia 2006 r. nie wszczynał postępowania w nowej sprawie. Zgłoszone przez skarżącą żądanie wypłaty zasiłku miało na celu jedynie powiadomienie organu o nabytych uprawnieniach i ustalenie, na zasadzie kontynuacji, wypłaty należnych świadczeń w oparciu o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności (poprzednie brzmienie art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych), natomiast decyzja administracyjna przyznająca zasiłek pielęgnacyjny miałaby charakter deklaratywny, gdyż potwierdzałaby jedynie istniejące już w okresie wcześniejszym uprawnienie.
Bez znaczenia pozostaje wymóg obecnie obowiązujących przepisów w kwestii wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż odnosi się on do sytuacji zaistniałych po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że sformułowanie "wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego" (obecny art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych) do dnia 14 stycznia 2005 r. był pojęciem ustawie nieznanym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono art. 16 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeśli powstała ona do ukończenia 21 roku życia. Świadczenie takie ma charakter obligatoryjny (w odróżnieniu od zasiłków uznaniowych). Jeżeli osoba zainteresowana nim spełnia przesłanki do jego przyznania, to zarówno data wydania ponownego orzeczenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (w przedmiotowej sprawie [...]) oraz data zgłoszenia przez skarżącą żądania wypłaty zasiłku (w przedmiotowej sprawie 11 stycznia 2006 r.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii okresu rozpoczęcia wypłaty zainteresowanemu należnego zasiłku pielęgnacyjnego, gdy przedmiotowe orzeczenie potwierdza jedynie istnienie ciągłości w zakresie związanych z niepełnosprawnością uprawnień do pobierania powyższego świadczenia.
Wskazano, że skarżąca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nabyła wraz ze złożeniem pierwotnego wniosku, na podstawie którego uzyskiwała zasiłek pielęgnacyjny do końca grudnia 2004 r., w związku z czym mamy do czynienia z jedną sprawą (a nie z "wnioskiem o kontynuację świadczenia rodzinnego"), której przedmiotem jest zasiłek pielęgnacyjny, a zatem pierwotny wniosek o przyznanie świadczenie w tej formie zachowuje swoją aktualność. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 1235/02, Casus z 2003, Nr 27 str. 22 i 23 oraz komentarz do tego wyroku Marii Blankiewicz - Woltańskiej). Prawo do kontynuacji wypłaty świadczenia rodzinnego przysługiwało skarżącej niezależnie od wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. wprowadzająca zmiany do art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera reguł umożliwiających automatyczne stosowanie nowych przepisów do wszelkich sytuacji zaistniałych zarówno po, jak i przed ich wejściem w życie. Taką "lukę" powinny wypełnić organy stosujące prawo w drodze wykładni. Podkreślić przy tym należy, że zasada bezpośredniego działania nowych przepisów musi wynikać z charakteru konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, ale musi także mieć na względzie skutki, jakie może wywołać jej przyjęcie (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS1/06, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych nr 3 (12) z 2006 r., poz. 71).
W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, przedmiotowe świadczenie stanowi swojego rodzaju "zaległość", która powinna zostać wypłacona na zasadzie kontynuacji za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 maja 2005 r.
Podkreślono także, iż organ pierwszej instancji nie zastosował w chwili orzekania nowego przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] w decyzji z dnia [...] jako materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia rodzinnego E. C. wskazał art. 24 ust. 2 i 3 oraz 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując tą decyzję mocy, nie dostrzegło tego błędu, wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji za podstawę materialnoprawną art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. Ten sam błąd popełnił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, mimo że norma ta nie mogła znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze trafny.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony został ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) i wszedł w życie 1 czerwca 2005 r., a następnie został zmieniony ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 265, poz. 2260) i wszedł w życie w nowym brzmieniu w dniu 14 stycznia 2006 r.
W tej sytuacji prawnej istotne znaczenie ma ustalenie, które przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że żadna z ustaw nowelizujących nie zawierała przepisów przejściowych, natomiast skarżąca dochodziła przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 maja 2005 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa (przepis) ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej lecz trwały dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (przepisów).
Organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, a także Sąd pierwszej instancji kierowały się zasadą wyprowadzoną z art. 6 i 138 k.p.a., że organ stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, nie bacząc na to, że zasada ta doznaje koniecznych wyjątków (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. ONSA/WSA z 2006 r. nr 3, poz. 71).
Uchwała ta dotyczy wprawdzie innego przypadku, jednak zawiera w uzasadnieniu rozważania dotyczące kwestii, jakie przepisy prawa należy stosować w określonych sytuacjach.
Podzielić też należy wywód skargi kasacyjnej, że decyzja wydawana w niniejszej sprawie miała w istocie charakter deklaratoryjny, gdyż stwierdziła istnienia przesłanek materialnych do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 maja 2005 r.
W analogicznej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 926/98, OSP 2000, nr 5, poz. 83).
W niniejszej sprawie skarżąca E. C. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 11 stycznia 2006 r. za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 maja 2005 r., gdyż dopiero w dniu [...] uzyskała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna T. C. na okres od dnia 2 grudnia 2004 r. do dnia 2 grudnia 2006 r.
W momencie składania tego wniosku skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny na skutek wniosku z dnia 6 września 2005 r. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].
W czasie złożenia wniosku przepis art. 24 ust. 3a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił: "w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 24 ust. 3a powołanej wyżej ustawy o zacytowanej treści miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przyjęcie bowiem przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 stycznia 2006 r. narusza prawo przez to, że prowadzi w istocie do następstw analogicznych jak przy nadaniu przepisom mocy wstecznej w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące od dnia 14 stycznia 2006 r. są mniej korzystne dla skarżącej.
Godzi to w zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.