Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 25 stycznia 2018 r., wydanym po przeprowadzeniu rozprawy, odrzucił skargę Miasta Poznań o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1156/15.
Sąd I instancji podkreślił, że dla rozpoznania sprawy istotne były następujące okoliczności stanu faktycznego.
Decyzją z [...] czerwca 1978 r. Prezydent Miasta Poznania orzekł o rozwiązaniu umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1975 r. oddającej w użytkowanie wieczyste B. T. i Z.T. działkę budowlaną Skarbu Państwa położoną w Poznaniu przy ul. [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m2. W decyzji zarządzono jednocześnie o odebraniu działki oraz zwrocie należności z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości [...] zł.
E. G. i T. Z., spadkobierczynie B. T. i Z. T., wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie zaś, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z [...] września 2015 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1156/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] kwietnia 2015 r. sygnalizując, że konieczne jest zweryfikowanie, czy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.
W wykonaniu tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z [...] lutego 2017 r., działając między innymi na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Pismem z [...] września 2017 r. Miasto Poznań, powołując się na art. 217 pkt 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosło skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r. Pełnomocnik Miasta Poznań wyjaśnił, że w dniu 1 września 2017 r. przeglądał w budynku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu akta sprawy II SA/Po 1156/15 i ustalił, że Miasto jako uczestnik postępowania (jego zdaniem) nie zostało zawiadomione o terminie rozprawy oraz nie doręczono mu odpisu skargi na decyzję z [...] września 2015 r. Nie miało w konsekwencji możliwości zajęcia stanowiska. Miastu nie doręczono także wyroku z uzasadnieniem. Pełnomocnik Miasta Poznania wyjaśnił, że w efekcie decyzji Kolegium z dnia[...] lutego 2017 r. wystąpiono wobec Miasta z roszczeniem odszkodowawczym.
Zdaniem skarżącej jednostki samorządu terytorialnego z tego powodu powinna być ona uznana za stronę postępowania. Stroną postępowania nieważnościowego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził na wstępie, że termin z art. 277 p.p.s.a. został zachowany. O potencjalnej przesłance wznowieniowej w postaci pozbawienia możności działania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) Miasto Poznań dowiedziało się bowiem zapoznawszy się z aktami sprawy sądowoadministracyjnej, co nastąpiło 1 września 2017 r., a zarazem po tym, jak wysunięto wobec niego roszczenie odszkodowawcze. Skarga zaś o wznowienie została nadana dnia 20 września 2017 r.
Badając dalej wstępne warunki skargi o wznowienie Sąd stwierdził też, że opiera się ona na ustawowej przesłance wznowieniowej (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując zatem merytorycznej oceny spełnienia tej przesłanki Sąd uznał, że stanowisko Miasta Poznań co do występowania przesłanki wznowieniowej jest nietrafne. Sąd przyznał, że kwestia statusu jednostek samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniach administracyjnych tak zwykłych jak i nadzwyczajnych, które dotyczyły ich interesu prawnego, w ostatnich latach budziła pewne spory. Są one jednak obecnie nieaktualne wobec jednoznacznej treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Uchwała ta co prawda dotyczyła zagadnienia o bardziej szczegółowym charakterze (legitymacji procesowej powiatu jako strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej bardzo obszerne i trafne rozważania dotyczące ograniczeń jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji.
We wnioskach zaakcentowano, że aktualna pozostaje teza, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że organ wykonawczy Miasta Poznania był zarazem organem, który wydał decyzję z [...] czerwca 1978 r. Była to decyzja zapadła w granicach sprawy weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym Kolegium, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. Tą ostatnią decyzję Sąd z kolei kontrolował wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15. W granicach sprawy objętej skargą pozostawała zatem decyzja Prezydenta Miasta Poznania, a ten organ – posiadając status organu pierwszej instancji – nie mógł rościć sobie uznania jego statusu jako strony postępowania. Dotyczy to także sytuacji, gdy uznania statusu strony domaga się organ pierwszoinstancyjny jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego.
Na powyższe, w ocenie Sądu, nie ma znaczącego wpływu charakter postępowania. W odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17) stwierdzając, że nie ma żadnych argumentów, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Miastu Poznań nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] września 2015 r., a w konsekwencji także status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydano wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1156/15. Nie można zatem mówić o "pozbawieniu możności działania", skoro Miasto nie było uczestnikiem postępowania w tej sprawie.
Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 281 zd. 1 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego postanowienia Miasto Poznań, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło zarzut naruszenia art. 281 w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi o wznowienie pomimo braku ku temu podstaw, a wynikające z uznania, że Miasto Poznań nie było pozbawione możności działania, gdyż zdaniem Sądu Miastu Poznań nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2015 r., a w konsekwencji także status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydano wyrok z 13 kwietnia 2016 r.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie tej skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 281 p.p.s.a. badanie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego następuje na rozprawie. Przepis ten przewiduje dwojaką postać badania skargi, na co zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 406/07). Po pierwsze więc, badanie to może polegać jedynie na badaniu dopuszczalności wznowienia, a więc sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu oraz czy rzeczywiście opiera się na ustawowej przesłance. Negatywny wynik tego badania skutkuje odrzuceniem skargi o wznowienie postępowania, a pozytywny - przystąpieniem do rozpoznania sprawy. Po drugie, sąd może połączyć oba te stadia i wydać - po merytorycznym rozpoznaniu sprawy - orzeczenie rozstrzygające o zasadności skargi, które implicte zawiera decyzję o dopuszczeniu wznowienia.
Drugi z powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów - art. 271 pkt 2 p.p.s.a. określa bezwzględną przyczynę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, która jest przesłanką wznowienia postępowania. Przewiduje on możliwość wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Niemożność działania, czyli niemożność obrony swych praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Konieczne jest przy tym wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania.
Dokonując oceny spełnienia powyżej opisanej przesłanki wznowieniowej należało uwzględnić, iż podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.
Zatem w procesie kontroli tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie sposób uznać za uzasadnione twierdzenia skargi kasacyjnej, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję ostateczną, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jak i w postępowaniu sądowym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej, zakłada bowiem, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami.
Mając powyższe na względzie, należy uznać za usprawiedliwione odwołanie się przez Sąd I instancji do uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/15, przy dokonywaniu oceny zaistnienia określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1156/15. Na gruncie bowiem tej sprawy aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, również w trybie nadzwyczajnym, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w ramach postępowania administracyjnego. Miasto Poznań stanowi jednolity podmiot, a ostateczna decyzja, weryfikowana następnie w postępowaniu nadzorczym, wydana została przez organ tego miasta. Nie zmienia powyższego przywoływana w skardze okoliczność o wystąpieniu następców prawnych strony umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z roszczeniem odszkodowawczym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostawały nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.