Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 360/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi M. i M. D. na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 25 kwietnia 2001 r. Nr XXIV/156/2001 w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami, stwierdził nieważność § 6 pkt 5 tiret drugie tej uchwały, wyrażającego zgodę dla Zarządu Powiatu na zastosowanie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd przede wszystkim zajął się charakterem zaskarżonego aktu stwierdzając, iż jest to prawo miejscowe, bowiem ww. przepis stanowi, że przy zbywaniu w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% ceny nieruchomości do 50% ceny nieruchomości, ma więc charakter generalny i abstrakcyjny, a stwierdzenie nieważności takiego przepisu jest możliwe w każdym czasie.
Następnie oceniał legitymację M. i M. D. do złożenia skargi, którą, jak wyjaśnił, wywodzili oni z tego, że skorzystali z ogłoszenia z dnia [...] marca 2007 r. o przetargu nieruchomości zabytkowej i mając tylko treść powołanej w nim uchwały nr 25/2007 przystąpili do drugiego przetargu w przekonaniu, że od ceny wylicytowanej otrzymają ustawową bonifikatę, wynikającą z art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prawo to jest kwestionowane, będąc przedmiotem rozpoznania przed sądem cywilnym.
Sąd uznał, że zakwestionowany przez skarżących przepis wpływa na ich sferę prawnomaterialną, uniemożliwia bowiem realizację ich uprawnień wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd wynika ich interes prawny w zaskarżeniu uchwały, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rezultacie powyższych stwierdzeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że § 6 pkt 5 drugie tiret w sposób istotny narusza art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten, stanowiąc, że cenę nieruchomości Zarząd Powiatu może za zgodą Rady Powiatu podwyższyć lub obniżyć bonifikatą określoną tym przepisem, ma charakter indywidualny i nie daje podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego.
Sąd uznał też, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania, o co wnosił Powiat Krośnieński, wobec uchylenia tego przepisu uchwałą z dnia 28 marca 2007 r. Nr VI/46/2007, bowiem uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego podjęcie uchwały zmieniającej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu Krośnieńskiego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. lub rozpoznania skargi i zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronie skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Krośnieńskiego;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że nie można stosować trybu przewidzianego tym przepisem w sytuacji, gdy nie mogła być spełniona przesłanka skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wobec faktu uchylenia zapisu § 6 pkt 5 tiret drugie zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu Krośnieńskiego przed wystosowaniem przez skarżących wezwania;
- 3) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:
- a) nieuwzględnienie w ustaleniach faktycznych okoliczności uchylenia zaskarżonego postanowienia uchwały w dacie przed wezwaniem przez stronę skarżącą do usunięcia naruszenia, a w konsekwencji nieustosunkowanie się do okoliczności bezzasadności wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa, co uniemożliwia ocenę rozstrzygnięcia w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz
- b) uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, iż stronie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały Rady Powiatu Krośnieńskiego w sytuacji, gdy Rada Powiatu wykazała, iż postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu.
M. i M. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarzut wskazany w jej p-kcie 1, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) należy uznać za usprawiedliwiony.
Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do Sądu Administracyjnego. W świetle tego przepisu należy oceniać legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, jednak oczywiste jest, że ocena ta nie może abstrahować od stanu danej konkretnej sprawy
W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez M. i M. D. dotyczyła § 6 pkt 5 drugie tiret uchwały Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 25 kwietnia 2001 r., w brzmieniu nadanym uchwałą tej Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że przy zbywaniu w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych, wpisanych do rejestru zabytków stosuje się obniżki wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś po zmianie, zatem w wersji zaskarżonej, stanowił, iż przy zbywaniu w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% do 50% ceny nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepis ten został uchylony uchwałą Rady Powiatu z dnia 28 marca 2007 r., bowiem wyeliminowała ona z obrotu prawnego cały § 6 uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r., jednak Wojewódzki Sąd uznał, że M. i M. D. mieli interes prawny w zaskarżeniu tego przepisu, bowiem naruszał on ich prawa do bonifikaty o przetargu, do którego przystąpili w dniu [...] maja 2007 r.
Jednak ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, uznającego interes prawny wnoszących do niego skargę nie można się zgodzić. Sąd stanął na stanowisku, że przepis § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r., w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r., narusza interes prawny M. i M. D., gdyż wpływa na ich sferę prawnomaterialną, uniemożliwiając realizację uprawnień do bonifikaty, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast dokładne prześledzenie stanu sprawy prowadzi do wręcz odmiennego wniosku.
Skarżący uchwałę do Wojewódzkiego Sądu, przystąpili do drugiego przetargu na zbycie nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków, ogłoszonego w dniu [...] marca 2007 r. Istotnie ogłoszenie o przetargu odnosiło się, jak podnosili w skardze, do uchwały Rady Powiatu z dnia 21 kwietnia 2007 r. Uchwała ta została wydana m.in. na podstawie § 1 pkt 2 lit. a/ uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r. i podawała cenę wywoławczą nieruchomości. Z kolei ogłoszenie o przetargu z dnia [...] marca 2007 r. podawało również cenę wywoławczą, z zaznaczeniem, że jest ona zgodna z uchwałą z dnia 21 lutego 2007 r. Jak z tego wynika ani uchwała z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie przetargu, ani ogłoszenie o przetargu nie odnosiły się do § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r. Gdyby jednak przyjąć, iż przepis ten mimo braku jakiegokolwiek odniesienia się do niego miałby mieć zastosowanie przy ustaleniu ostatecznej ceny nieruchomości, to nie da się, badając interes prawny do jego zaskarżenia, pominąć następnych faktów wpływających na stan sprawy.
Wynika z niego, iż dnia 28 marca 2007 r., już po ogłoszeniu przetargu, Rada Powiatu podjęła dwie uchwały – jedną nr VI/46/2007, którą m.in. uchylono § 6 uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r., drugą nr VI/47/2007 wyrażającą zgodę Zarządowi Powiatu na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do kwoty 1.500.000 zł, stanowiącej cenę nieruchomości, którą określono, a która to nieruchomość była tą samą, której dotyczył przetarg, a co do tego nie było żadnych wątpliwości. M. i M. D. przystąpili do przetargu dnia [...] maja 2007 r., zatem w tej dacie nie obowiązywał już § 6 uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r., natomiast obowiązywała uchwała z dnia 21 lutego 2007 r. ustalająca cenę wywoławczą nieruchomości na 1.500.000 zł, ogłoszenie o przetargu z dnia 1 marca 2007 r., odnoszące się do tej ceny, wynikającej z tej uchwały i uchwała z dnia 28 marca 2007 r. stanowiąca w istocie, że cena wywoławcza zawiera już bonifikatę. Z takiego stanu sprawy nie wynika, aby § 6 pkt 5 tiret drugie miał mieć zastosowanie do kogokolwiek, kto przystąpiłby do drugiego przetargu.
Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, iż § 6 pkt 5 tiret drugie miał charakter prawa miejscowego, zatem stwierdzenie nieważności takiego przepisu, jeśliby okazał się on niezgodny z prawem, jest możliwe w każdym czasie, nawet jeżeli został uchylony, bowiem może dotyczyć stanów również i sprzed uchylenia. Jednak ze skargą może wystąpić tylko ten, czyj interes został takim, nieważnym przepisem, naruszony. W sprawie ze skargi M. i M. D. ich interesu § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały Rady Powiatu Krosno Odrzańskie nie naruszył, bowiem w dacie kiedy przystąpili oni do przetargu, tj. [...] maja 2007 r., już nie obowiązywał, nie mieli też oni podstaw do tego aby wyciągać wniosek, że może on w jakikolwiek sposób odnosić się do przetargu przeprowadzonego po jego uchyleniu, zwłaszcza, że zgoda na bonifikatę nieruchomości została uchwalona dnia 28 marca 2007 r. M. i M. D. nie mieli zatem interesu prawnego w sprawie, bowiem § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r. ich praw nie naruszył, gdyż w czasie jego obowiązywania nie uczestniczyli oni w przetargu i na jego podstawie nie ustalono bonifikaty, natomiast po przystąpieniu przez nich do przetargu nie mógł on mieć jakiegokolwiek do nich zastosowania, gdyż nie obowiązywał, a w jego miejsce obowiązywała uchwała z dnia 28 marca 2007 r., dotycząca zgody na bonifikatę od ceny nieruchomości, której dotyczył przetarg.
Skoro ich interes nie został naruszony, nie mieli oni legitymacji do wniesienia skargi, a wobec tego ich skarga nie mogła wywołać skutku takiego jak stwierdzenie nieważności zaskarżonego przez nich przepisu, natomiast powinna zostać oddalona.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).