Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3206/15, oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] listopada 2009 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z [...] kwietnia 1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z [...] maja 1960 r. nr [...], położoną w K. gm. kat. Ł., obj. Iwh. [...], oznaczoną jako parcela [...], kat. 111, o powierzchni 1444 m2, stanowiącą własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu w całości. Jak ustalił organ, decyzją z [...]sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra infrastruktury z [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z [...] maja 1960 r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta jest ostateczna. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że Minister, jak również strony oraz sąd administracyjny są związani skutkiem wynikającym z tej decyzji tj. wyeliminowaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia ze skutkiem ex tunc.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94; dalej jako: "ustawa") wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. W myśl art. 15 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał ten sam organ w jednej decyzji. Z art. 22 ust. 2 ustawy wynika jednak, że właściwy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.
Zatem ustalenie odszkodowania następowało co do zasady w decyzji o wywłaszczeniu, ale mogło to również nastąpić w odrębnej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawa nie dopuszczała możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Powołany art. 7 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowił o dopuszczalności wywłaszczenia za odszkodowaniem. Prawo do odszkodowania było więc ustawowo przyznanym uprawnieniem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowiło ekwiwalent za utracone prawo własności. Ustalenie odszkodowania miało charakter wynikowy wobec wywłaszczenia i było uzależnione od uprzedniej decyzji o wywłaszczeniu. Nie mogło być ustalone bez orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Jeśli zatem została stwierdzona nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu, odpadła podstawa faktyczna do ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Wynikowy charakter decyzji o odszkodowaniu powoduje, że w sytuacji odpadnięcia podstawy jaką było wywłaszczenie, odpada podstawa do ustalenia odszkodowania.
Sąd I instancji powołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jeśli zatem stwierdzono nieważność decyzji o wywłaszczeniu i odpadała podstawa do orzekania w sprawie odszkodowania, konieczne jest wyeliminowanie przy zastosowaniu trybu nieważnościowego decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i okresu, jaki upłynął od wydania decyzji o odszkodowaniu Sąd I instancji wskazał, że wyrok ten nie jest przydatny przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Bezspornie art. 156 § 2 k.p.a. należy z dużą ostrożnością stosować w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., ale w niniejszej sprawie dyrektywa wynikająca z tego wyroku zderza się z zasadą praworządności. Skoro upadła podstawa do odszkodowania, to nie można utrzymać w obrocie decyzji ustalającej takie odszkodowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydenta Miasta K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.) zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów postępowania jak:
- - art. 77 §1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nieważne jest orzeczenie z [...] kwietnia 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. o odszkodowaniu za ww. nieruchomość;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjął, że skoro wyeliminowała została decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, konieczne jest również stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Powyższe rozumowanie wydaje się być zasadne w sytuacji, kiedy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie mniej na ww. decyzję w dniu 22 września 2015 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i do dnia dzisiejszego w przedmiotowej sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy Sąd uwzględni skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., w obrocie prawnym zostanie decyzja wywłaszczeniowa, a w związku z wyrokiem z 25 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3206/15, brak będzie w obrocie prawnym decyzji odszkodowawczej.
W takim stanie prawnym konieczne będzie ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co jest niekorzystne z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenie wydaje się być zatem przedwczesne. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość. Ze względu na fakt, że Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na okoliczności występowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, analizie prawnej nie zostały poddane argumenty dotyczące m.in. faktu, że o ile decyzja z [...] kwietnia 1961 r. w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz J. B. obarczona jest wadą nieważności, o tyle wady takiej próżno szukać w zakresie, w jakim decyzja ta rozstrzygała o sytuacji prawnej S. L. Ponadto Sąd I instancji sformułował tezę, że wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 oznacza, że "eliminacja z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością".
Jednakże ze względu na fakt, że decyzja wywłaszczeniowa, która została wyeliminowana z obrotu prawnego stanowiła przyczynę dla wydania decyzji odszkodowawczej w przedmiotowej sprawie ww. wyrok nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Powołując się na powyższe argumenty w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania toczącego się przed WSA w Warszawie w sprawie ze skargi Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z [...] maja 1960r.
Postanowieniem z 15 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1499/16 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. I OSK 884/17 ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 9 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3235/15. Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. I OSK 884/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w sprawie, która dotyczyła decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało podjęte postanowieniem NSA z 15 października 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.
Nie mógł uzasadniać uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., regulujący wymagania odnoszące się do uzasadnienia wyroku. Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej nie oznacza, że sąd ma obowiązek szczegółowo analizować wszystkie zarzuty skargi, nawet te pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podał, które z zarzutów mają znaczenie wtórne, a która z przesłanek wywiera skutek dalej idący, skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji w całości. Sporządzone uzasadnienie niewątpliwie w dostatecznym zakresie prezentuje stanowisko Sądu I instancji, pozwala na jego poznanie i kontrolę, wobec czego postawiony zarzut nie mógł odnieść skutku. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu nie było skierowanie decyzji do osoby zmarłej, ale stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, które warunkowało przyznanie odszkodowania.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 6 i 7 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Zakres ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie był adekwatny do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości nie zostało skutecznie zakwestionowane. W dacie orzekania o nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1961 r. w przedmiocie odszkodowania, decyzja stwierdzająca nieważności wywłaszczenia była ostateczna, co skutkowało brakiem podstawy prawnej do wydania orzeczenia o odszkodowaniu. Trafnie w tym zakresie zarówno organ, jak i Sąd I instancji, powołały się na uchwałę NSA z 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09. Nie jest jasne i nie zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnione, jakie jeszcze dodatkowe okoliczności wymagały ustalenia ze względu na swoje znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wyeliminowania z mocą ex tunc orzeczenia o wywłaszczeniu stanowił podstawę do wzruszenia będącego następstwem wywłaszczenia, orzeczenia o odszkodowaniu. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że wzruszenie to powinno nastąpić w trybie stwierdzenia nieważności nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie miał wobec powyższego podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.