Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Gminy Miejskiej K. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następuję okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta K., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku H.Z. i A.Z., orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obr. 8, jedn. ewid. Śródmieście m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. K. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. z przeznaczeniem pod przebudowę i poszerzenie ulic [...], [...], [...] i [...], zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1971 r., zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K. Z analizy planu realizacyjnego ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K.wynika, że realizowana inwestycja zakładała przebudowę i poszerzenie ulic: [...] i [...] w taki sposób, aby usprawnić ruch na tym skrzyżowaniu. Do chwili obecnej nie nastąpiła przebudowa tych ulic zgodnie z założeniami ww. planu realizacyjnego. A zatem cel, na jaki miało miejsce wywłaszczenie, nie został zrealizowany.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Miejska K. podnosząc w szczególności, że sporna nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny porośnięty drzewami teren zielony przyległy do skrzyżowania ulic: [...] i [...]. Aktualne zagospodarowanie działki odpowiada ww. przeznaczeniu. Dodatkową okolicznością przemawiającą za tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, są przebiegające przez działkę sieci elektryczne.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty K., że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zgodnie z planem realizacyjnym projektowana przebudowa skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] polegać miała na zmianie układu ww. skrzyżowania poprzez poszerzenie jezdni ulicy [...] u zbiegu z ul. [...], w efekcie czego parametry tego skrzyżowania miały zostać przystosowane do obsługi ruchu autobusowego pobliskiego dworca PKS. Z kolei istniejące na spornej nieruchomości ogrodzenie miało zostać cofnięte w głąb nieruchomości, która pozostawała przy właścicielu (w kierunku północno-zachodnim). Zmiany te spowodowałoby, że ruch pieszych odbywałby się jezdnią, w związku z czym na ww. planie realizacyjnym wskazano nowy przebieg chodnika wzdłuż ul. [...] oraz [...], który miał znajdować się na przedmiotowej nieruchomości.
Do chwili obecnej nie nastąpiła przebudowa oraz poszerzenie ulic [...] i [...] w sposób zgodny z ww. fragmentem planu realizacyjnego. O realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy także fakt, że na nieruchomości znajdują się linie energetyczne wybudowane latach 2005-2006.
Na ww. decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do tego, czy nieruchomość okazał się zbędna na cel wywłaszczenia. Organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem jest ona na ten cel zbędna.
Sąd Wojewódzki oceny tej nie podzielił. Wskazał, że wprawdzie w orzeczeniu wywłaszczeniowym wymieniono "przebudowę i poszerzenie ulic [...], [...], [...] i [...]", ale kluczowe znaczenie dla pełnej rekonstrukcji celu wywłaszczenia ma zawarte tam odesłanie do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1971 r., zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K. W ocenie Sądu I instancji jako cel wywłaszczenia należy postrzegać tę szerzej rozumianą inwestycję, a nie tylko działania wobec konkretnej ulicy pozostającej w jej ramach. Tak zrekonstruowany cel wywłaszczania jest zrealizowany zawsze, gdy ulokowano i wykonano na nieruchomości jakikolwiek element wchodzący w skład tak rozumianej inwestycji. Jeżeli jest to element, który w zatwierdzonym planie realizacyjnym był tam pierwotnie planowany, można przyjąć realizację celu wywłaszczenia.
W świetle ustaleń planu realizacyjnego sporna nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny teren zielony przyległy do skrzyżowania ul. [...] i [...], porośnięty drzewami. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności zdjęć lotniczych oraz oględzin wynika, że właśnie w taki sposób ją zagospodarowano, przy czym nastąpiło to przed upływem okresów przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd Wojewódzki zauważył, że przed 1982 r. drzewostan został wyraźnie uporządkowany, a ogrodzenie zgodnie z planem zostało usunięte. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli A.Z. i H.Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania:
1/ art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowania przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający, spójny i niebudzący wątpliwości. Sąd poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, błędnie przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem teren został zagospodarowany przed rokiem 1982 poprzez uporządkowanie drzewostanu, usunięcie ogrodzenia oraz fakt, że przez działkę przebiegają podziemne sieci energetyczne, mimo że w aktach sprawy brak dowodów na realizację tych działań przez uprawnionego oraz ewentualnego ich związku z celem wywłaszczenia;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, na czym polega przywołana przez Sąd I instancji częściowa błędna, a przyjęta przez organy obydwu instancji, wykładnia prawa materialnego - tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216).
W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że z dokumentów zebranych przez organy orzekające w niniejszej sprawie: z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu; planu realizacyjnego ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K.; archiwalnych zdjęć lotniczych nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 1968, 1970, 1975, 1982; kopii archiwalnej mapy zasadniczej założonej w 1981 r. przez K., nr arkusza 1022 D-2; protokołów z przeprowadzonych w dniach 21 marca 2014 r. i 22 października 2014 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości; książki drogi ul. [...] sporządzonej w kwietniu 2002 r. oraz metryki ul. [...] sporządzonej w lipcu 1988 r.; kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z działką nr [...] obr. K. (mały) oraz zdjęciami lotniczymi z lat: 1970, 1975, 1982; protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] października 2016 r. rozprawy administracyjnej połączonej z przesłuchaniem świadków wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Sąd Wojewódzki swoje przekonanie oparł przede wszystkim na decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1971 r., zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K. Sąd I Instancji przyjął, że jako cel wywłaszczenia należy postrzegać tę szerzej rozumianą inwestycję. W świetle ustaleń ww. planu realizacyjnego sporna nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny teren zielony przyległy do skrzyżowania ul. [...] i [...], porośnięty drzewami. Skoro właśnie w taki sposób ją zagospodarowano i nastąpiło to przed upływem okresów z art. 137 ust. 1 u.g.n., to przesłanek do zwrotu działki nr [...] nie ma.
Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę.
W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia był na tyle jasny i czytelny, że dało się go zrekonstruować w sposób niebudzący wątpliwości. Wynikał on wprost z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. - nieruchomość została wywłaszczona pod przebudowę i poszerzenie ulic [...], [...], [...] i [...], zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1971 r., zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K. Tylko w ramach tego celu sporna nieruchomość (obecnie działka nr [...]) miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny teren zielony przyległy do skrzyżowania ul. [...] i [...].
Nie ulega przy tym wątpliwości – wykazały to organy administracji przeprowadzając wyczerpujące postępowanie wyjaśniające - że do przebudowy i poszerzenia ulic [...], [...], [...] i [...] nie doszło.
Sąd Wojewódzki ograniczył się w zaskarżonym wyroku jedynie do stwierdzenia, że w planie realizacyjnym na spornej działce zaplanowana był teren zielony i skoro tak właśnie działka nr [...] jest obecnie zagospodarowana i stało się to już przed 1982 r., to cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany. Tymczasem ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, musi zostać oparta na ustaleniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano właściwy cel wywłaszczenia, a więc w niniejszej sprawie przebudowę i poszerzenie ulic [...], [...], [...] i [...]. Dopiero wówczas można ocenić, czy zrealizowano także pozostałe elementy planowanej inwestycji – a więc choćby czy zorganizowano ogólnodostępny teren zielony. W tym kontekście wskazywane także przez Sąd Wojewódzki argumenty o istniejących sieciach energetycznych pozostają również bez znaczenia.
Celem wywłaszczenia nie było bowiem zorganizowanie ogólnodostępnego terenu zielonego, lecz przebudowa i poszerzenie ulic [...], [...], [...] i [...], w ramach której miał powstać także teren zielony. Skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność, że obecnie na działce nr [...] teren zielony istnieje.
Należy się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał działania organów za niezgodne z prawem. Sąd ten wadliwie bowiem ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne niezgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i na tej podstawie w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny. Dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.